>2021年12月10日，中央经济工作会议明确“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”；标志着我国未来将重点以碳排放总量和碳排放强度为主线，自上而下实施碳排放相关的政策调控。

以碳排放总量和强度进行“双控”，能产生更好的“降碳”导向效果，通过促进可再生能源的发展和消纳，避免能源总量控制对经济发展构成长期制约。

建设碳排放“双控”制度的基础和难点，是建立一套完善的核算、统计和报送体系。有别于能耗数据的可直接测量，碳排放数据的获取需要间接计算，加大了碳排放数据统计的难度。因此，需要构建信息化、数字化的碳排放报送系统，在此过程中，**根据实际情况构建区域差异化的碳排放因子库（而非一个行业全国统一因子库）和根据国家主体功能区规划建立平衡好不同地区的碳排总量限额，至关重要**。

基于上述考虑，建议进一步优化多层次的碳排放权益分配和交易机制。不仅在全国碳排放权交易市场中纳入更多行业的重点排放企业，同时构建省际间的、城市间的碳排放权交易机制，增加“双控”制度实施过程中的弹性，确保降碳目标的顺利实现。 一、 能耗双控制度介绍 2007年4月，国家发展和改革委发布《能源发展“十一五”规划》，一次能源消费总量控制目标和万元GDP能源消耗（能耗强度）下降目标第一次被正式提出来。伴随我国经济的高速增长，能源消费需求不断增长，资源约束日益加剧。以煤为主的能源消费结构、粗放的用能方式，带来了许多环境和社会问题，经济社会可持续发展受到严峻挑战。此外，我国石油、天然气对外依存度成不断攀升，国际能源市场波动剧烈，应对供应中断能力弱，能源安全问题十分严峻。为能够实现经济社会发展与能源消费增长趋势相对“脱钩”，我国从“十一五”期间开始，便将能耗强度降低作为经济社会发展的重要约束性指标之一，以倒逼产业结构调整和产能加速升级。   我国《能源“十三五”规划》中首次提出实施能源消费总量和强度“双控”，把能源消费总量和能源消费强度作为经济社会发展重要约束性指标，**建立指标分解落实机制**。2016年，国家发改委会同相关部门研究制定了全国能源消费总量和强度双控行动方案，建立“双控”分解落实机制，并形成“双控”激励和约束机制。同年，国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案》，公布各地区“十三五”能耗强度降低目标和能耗增量控制目标，同时明确“十三五”工业、建筑、交通、公共机构等主要行业和部门的节能指标。  为强化“双控”目标的责任和落实，由国家发改委牵头，会同工信部、交通运输部等部委组织对各省（区、市）开展一年一次的节能减排目标责任评价考核，并将考核结果作为领导班子和领导干部考核的重要内容，同时开展领导干部自然资源资产离任审计试点。对未完成强度降低目标的省级人民政府实行问责，对未完成国家下达能耗总量控制目标任务的予以通报批评和约谈，实行高耗能项目缓批限批。对环境质量、总量减排目标均未完成的省（区、市），采取约谈、暂停新增排放重点污染物的建设项目环评审批，暂停或减少中央财政资金支持等措施，必要时列入环境保护督查范围。对重点单位节能减排考核结果进行公告并纳入社会信用记录系统，对未完成目标任务的暂停审批或核准新建扩建高耗能项目。对于国有企业节能减排目标实行责任制，将节能减排指标完成情况作为企业绩效和负责人业绩考核的重要内容。对节能减排贡献突出的地区、单位和个人以适当方式给予表彰奖励。 中央政府对地方能耗“双控”的评价考核制度为地方产业经济发展带上了“紧箍咒”，为地方高质量招商引资和既有产业升级方面提出了硬约束，有效的引导了地方向绿色高质量方向发展。 二、 能耗“双控”的成效与挑战 2.1 能源利用效率显著提高 “十三五”时期，能耗“双控”制度成功建立，体现我国坚定奉行**能效优先**的能源政策，有效的倒逼发展方式进行转变，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。“十三五”期间我国GDP总量从2015年的68.8万亿元增至2020年101.3万亿元，增长32.5万亿元；而能耗总量仅从2015年的43.4万吨标煤增长至2020年的49.8万吨标煤。我国成为全球能耗强度降低最快的国家之一，“十三五”期间，以年均2.8%的能源消费量增长支撑了年均5.7%的经济增长，节约能源占同时期全球节能量的一半左右[2]。  2.2 能源要素对经济发展的约束依然严峻 随着我国生态文明建设的稳步推进，社会经济增长绿色转型取得显著成效，尽管能源使用效率有了大幅的提升，但经济社会的运行始终离不开能源要素的投入。以能耗总量和能耗强度为指标的约束制度在我国经济社会不断发展的进程中暴露了相关不足，能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题对经济发展带来一定影响，尤其是对于部分经济强省的发展带来了不小的制约。 2020年底，浙江、湖南、江西等地相继发布有序用电或限电通知，尽管能源供应偏紧是大部分地区拉闸限电的主因，但对于浙江而言，能耗“双控”目标完成的压力被认为是限电背后真正的原因。过去，我国在用能权指标的分配上通常是每个五年计划的起始阶段为各省分配未来五年的用能权指标。总量指标通常由既有用能权指标叠加新增指标构成。既有指标是该省过去五年的用能总量，新增指标是中央政府根据我国五年规划整体新增用能的控制量根据一套分配方法分配给各个省份，同时国家留有部分余量支持重大专项的建设。因此，各省对未来一段时间的经济规划、招商引资都需要综合考虑新建项目的能耗量。此外，为了鼓励西部地区经济的发展，中央政府往往在用能权方面给与西部倾斜，但这却在事实上对我国经济发展带来了一定的制约。 以东部沿海地区为例，基于地理条件、经济基础等多方面的优势，无论从经济的活跃度还是要素利用率方面都高于中西部地区，这意味着每单位能源要素的投入将创造更多的经济产出。但由于用能权指标的约束以及全国用能权交易市场并未真正成形，导致东部沿海地区在引进新建项目上伸展空间受限。  2.3 降碳是新时期生态文明建设的重点 现阶段，我国生态文明建设已经进入以降碳为重点战略方向，推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。降碳是我国绿色发展的主要目标之一，在清洁能源一次能源占比日益提升的背景下，能源这一生产要素投入的限制与经济发展的矛盾亟待化解。 我国能耗“双控”制度将新能源使用量也纳入到能耗总量控制之中，不利于新能源项目的建设和可再生电力的消纳，对于西部风光资源较为丰富的地区，能耗“双控”会对地方清洁能源带来“误伤”，地方低碳能源的供给对资本和产业的吸引力被大大削弱，2022年，出于这种削弱和误伤，发改委明确“原料用能”和“新增可再生能源电力消费量”都不纳入能源消费总量控制考核。用碳排放指标来代替能耗指标能真正实现调控的目标导向，促进各省市择优发展可再生能源，加强可再生能源的消纳，促进西部风光资源丰富的地区社会经济发展。 三、 碳排放总量和强度控制制度体系构建的建议 3.1 构建碳排放统计报送体系 能耗“双控”制度实施的基础是构建了一套能源统计和报送制度。根据现行的《能源统计报表制度（2021）》，我国能源相关数据主要通过基层以定期报表、综合年报表的形式自下而上向上级统计机关报送，主要反映能源的生产、销售、库存、购进、消费、加工转换、能耗强度、能源平衡核算情况等。与能耗统计不同，我国二氧化碳的核算并非采用直接监测法，而是采用间接核算法，即利用碳排放因子数据或碳元素质量守恒原理，根据不同碳排放源的活动水平（含碳物质消费和产出情况）进行生产过程中碳排放量的计算。因而，实际操作中对于碳排放源的识别和排放量的核算和统计难度较大，数据规模和准确性的高要求为企业和地区碳排放的准确统计和报送工作带来困难。 根据2022年8月国家发展改革委、国家统计局和生态环境部发布《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》的通知（发改环资〔2022〕622号，推动建立全国及地方碳排放统计核算制度、完善行业企业碳排放核算机制、以及建立健全重点产品碳排放核算方法等。可以预见，构建一套完整的自下而上的碳排放统计和报送体系，以及相关标准是未来“双碳”的重点工作。 对比现有能源数据报送体系，就建立类似于现行能源统计报送制度的碳排放报送制度将主要面临以下几个难点： **企业普遍缺乏相关碳核算的知识储备和人才。**因为与能源数据的直接可监测不同，碳排放数据是换算数据，需要企业填报人员具有相关的知识技能，尤其是未参与过碳排放交易履约的非重点排放企业。如何确保企业填报过程中数据的准确性和规范性，并且避免人为虚报、篡改数据是整个报送机制需要注意的事项。 **区域各类型碳排放源排放因子的准确性对碳排放量核算的准确性至关重要。**为鼓励重点排放企业提高计量和监测设备设施的配备，相关核算指南的缺省值往往采用偏高的数值（即采用缺省值测算的碳排放结果偏高）。而大多数非重点排放的规上企业往往缺乏对一些主要碳排放源排放因子计算指标实施检测的专业仪器，如测量低位发热量、飞灰含碳量的仪器等，在核算过程中采用政府公布的缺省值，这将对区域整体碳排放水平的统计带来较大误差。 **数据报送存在滞后性，报送渠道上需要多部门协调联动。**目前我国碳排放数据报送的目标群体主要是地方重点排放单位，统计口径和报送方式上由生态环境部门负责确立。未来如果由统计部门负责碳排放数据的统计，相关填报系统和口径预计将进行统一。在频率上为本年度对上年度的数据进行核查确认，这导致政府获得碳排放数据存在滞后性（第二年才能获得前一年的碳排放数据），政府难以采取相应措施和政策进行事中调节。 对于主管部门而言，**建立一套信息化、数字化报送系统**是解决上述难点的有效方式之一。建议地方根据区域或国家相关的温室气体排放报告和核查指南建立一套包含碳排放量换算逻辑算法内核的信息化系统。地区主管部门可以对区域主要能源供应商定期进行碳排放因子监测和更新并保存至信息化系统中，从而**根据实际情况建立区域差异化的因子库（而非一个行业全国统一因子库）**。填报企业依然只要对自身碳排放源（如能源、碳酸盐）的消耗量数据进行计量监测并填报即可，通过信息化系统后台换算得到碳排放量。主管机构鼓励具有实验检测条件的企业填报自身实测数据，并由第三方核查机构进行年度抽检。信息化系统的建立对政府和企业而言都能实现碳排放数据的高频监测，实现针对企业、乃至区域碳排放的事中管理。 3.2 构建以碳排放数据为主线的监管体系 在全面掌握区域碳排放数据的情况下，中央政府对于地方政府“双控”的考核和评价打分预计将围绕碳排放量和能源双主线进行。相关目标指标的考核预计将以碳排放量为主体，能源方面将侧重聚焦于化石能源消耗量的控制。为此： 建议对《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》）进行修订，以融入更多与降碳相关的内容，为地方政府开展以碳排放为主的控制调节工作提供法律依据和支持。《节能法》明确了节约资源是我国的基本国策和国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略，有效的推动了全社会能源利用效率的提升。在我国生态文明进入降碳为重点战略方向的新阶段，政府对于区域、企业碳排放的监管同样需要法律的赋权和支持。《节能法》作为我国开展节能工作的上位法，在新的发展阶段需要融入更多的降碳和碳排放管理的内容，建议在《节能法》中对我国节能降碳的重点领域和薄弱环节进行有针对性的补充，并强化对不执行、不落实节能降碳的行为应承担的法律责任。 2023年3月28日，国家发展改革委修订印发《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号），融入更多的关于碳排放量控制的要求，对于具备碳排放统计核算条件的项目，提出应在节能报告中增加碳排放量、碳排放强度、降碳措施、碳排放情况对所在地区完成降碳目标任务影响。建议开展碳排放权交易试点的区域基于现有的碳排放核算和报告方法学和碳排放管理经验对固定资产投资项目进行以节能量和减碳量为主体的评估审核试点，形成可推广、可复制的模式，更好的促进对固定资产投资项目能耗和碳排放的源头把控作用，根据地方能源和碳排放权益资源“量体裁衣”，科学合理的引导地方产业和经济发展。 建议将现行的节能监察制度监测重心转变为以化石能源消耗和碳排放总量，以及能耗和碳排放强度监察为主。目前各省市节能监察机构主要设立在地方工信部门，少数地区归口地方发改委，而碳排放管理的职责主要由生态环境部门履行。建议进一步明确节能监测和碳排放监测的事权，并进行适当的行政改革，统一归口部门，明确职权范围，避免重复监察。此外，建议地方主管部门服务重点用能企业开展节能诊断、能源审计、节能技术推广和培训，以及促进节能技术推广的“能效领跑者”行动的同时更多的融入降碳的元素，实现节能与降碳并举。 未来，随着我国碳排放“双控”体系的建立，建议将针对碳排放“双控”相关的督察和整改也纳入中央生态环境保护督察体系之中，并作为重点督察项目，以确保地区减碳目标的落实。 3.3 优化指标分配体系 在碳排放总量和强度控制的背景下，如何合理分配碳排放权这一与发展权息息相关的指标必将是各地方政府关注的焦点，也是整个政策体系建设的难点之一。建议进一步完善碳排放权交易市场，不仅在全国碳排放权交易市场将纳入更多不同行业的重点排放企业，同时构建省际间的、城市间的碳排放权交易体系，增加碳排“双控”的弹性。 建议参照用能权市场方面建设的经验，进一步完善碳排放权的有偿使用和交易制度。**在碳排放强度控制方面，**建议更多考虑地区产业结构特点和优势，以及未来我国产业布局规划，为不同省份设定有差异化的强度指标和降低目标，在提升资源使用效率的同时，引导产业的科学分布。**在碳排放权总量配额方面，**建议根据国家主体功能区规划，平衡好不同地区的碳排总量限额，并构建省际间的碳排放权交易机制，在为各地预留合理排放空间的同时，通过建立区域碳排放权的交易制度实现生态保护补偿。例如：当新增可再生能源发电量不再纳入总量控制，而林业碳汇、碳捕捉利用与封存等减碳项目带来的减碳量可以进行交易获利时，西部地区发挥风光、土地资源优势发展新能源和碳汇项目的积极性将进一步得到激励，各区域对用能权和碳排放权指标“惜售”的情况也将得到解决。西部地区也将通过保护绿色青山获得更多金山银山回报。 **注：**
[1]注：西藏自治区相关数据暂缺。
[2]资料来源：中国应对气候变化的政策与行动，中国政府官网，[EB/OL]，2021/10/27[2023/2/3]，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm