3月16日，国家发改委发布了《绿色产业指导目录（2023年版）》（征求意见稿）（以下简称《2023版目录》）及解释说明文件，并向社会公开征求意见。

《2023版目录》是在《绿色产业指导目录（2019年版）》基础上，为更好适应绿色发展新形势、新任务、新要求而进行的更新修订。一方面调整了绿色产业目录的分类结构，使其与我国现阶段绿色发展思路保持高度一致；另一方面对具体绿色细分行业进行了部分更新与调整，主要变化体现在七大方面：（1）降碳特色更加鲜明；（2）基础设施绿色升级内容进一步扩充与完善，主要体现在绿色建筑、绿色交通和通信基础设施绿色化发展相关产业的扩充；（3）农业农村绿色发展重视程度提升；（4）生态保护修复相关产业进一步丰富；（5）绿色技术装备动态更新完善；（6）信息化智能化手段将发挥更大作用；（7）进一步壮大绿色服务行业的发展。

与其他绿色金融标准对比，《2023版目录》对《绿色融资统计制度》的部分内容进行了充分融合，但在化石能源清洁利用、核电、大型水电、绿色标识产品、智慧城市等相关产业方面仍然保留了与《绿色融资统计制度》和《绿色债券支持项目目录（2021年版）》的差异。

总体来看，本次更新绿色产业目录是“双碳”相关决策部署的进一步细化落地。针对下一步工作，一方面建议《2023版目录》在部分细分领域可考虑与《绿色融资统计制度》保持进一步统一，如在水电相关产业方面，将“大型水力发电设施建设和运营”扩展至“环境友好型水力发电设施建设和运营”；另一方面建议待《2023版目录》正式稿出台后，其他绿色金融标准尽快进行同步更新与完善。

为贯彻落实党的二十大精神，更好适应绿色发展新形势、新任务、新要求，国家发改委组织修订了《绿色产业指导目录（2019年版）》（以下简称《2019版目录》），形成《绿色产业指导目录（2023年版）》（征求意见稿）（以下简称《2023版目录》）及解释说明文件，并于2023年3月16日向社会公开征求意见[1]。

此前在2019年，国家发改委、工信部等七部委联合印发的《绿色产业指导目录（2019年版）》首次从产业的角度全面的界定了全产业链的绿色标准与范围，并以此作为制定产业政策、引导社会投资的主要依据，将有限的政策和资金引导到对推动绿色发展最重要、最关键、最紧迫的产业上。《2019版目录》的发布是当时我国绿色金融标准建设工作中取得的一项重大突破，我国的绿色信贷标准、绿色债券标准等均以此为基础陆续进行了更新与修订，有效推动了我国绿色金融标准逐步走向统一。

从2019年到2023年，我国绿色发展发生了新的变化，尤其是2020年“双碳”目标的提出，推动我国绿色发展进入了“以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效”的新阶段。本次《2023版目录》对《2019版目录》的修订正是适应我国绿色发展新形势、新任务、新要求所作出的及时调整，待正式发布后也将成为我国各项绿色金融标准更新修订的基础，推动我国绿色金融标准与时俱进地更新与完善。

一、《2023版目录》主要修订内容

《2023版目录》共分三级，与《2019版目录》保持一致，但在具体分类方面有所调整。一级目录由原来的6个增至7个，包括节能降碳、环境保护、资源循环利用、清洁能源、生态保护修复和利用、基础设施绿色升级、绿色服务，在这7个一级分类下细化出29个二级目录、234个三级绿色产业内容。

总体来看，与《2019版目录》相比，为了适应我国绿色发展的新要求，《2023版目录》一方面调整了绿色产业目录的分类结构，另一方面对具体绿色细分行业进行了部分更新与调整。

1.1 绿色产业分类的结构调整

绿色产业分类的结构调整主要体现在一级目录和二级目录的调整。在《2023版目录》的7大类一级目录中，有3大类与《2019版目录》保持一致，分别为“清洁能源产业”、“基础设施绿色升级”和“绿色服务”；其他4大类则有所调整，其中，《2019版目录》中的“节能环保产业”和“清洁生产产业”，在《2023版目录》中被调整为“节能降碳产业”、“环境保护产业”和“资源循环利用产业”三大类，此外，《2019版目录》中的“生态环境产业”在《2023版目录》中被更名为了“生态保护修复和利用”，对应的二级目录也同步调整。

《2023版目录》分类的结构调整一方面与我国现阶段绿色发展思路保持高度一致。党的二十大报告中提出“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”；《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）中提出“全方位全过程推行绿色规划、绿色设计……，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上”。从前述我国绿色发展顶层部署文件中可以看出，当前及未来一段时期我国绿色发展将聚焦在四大领域：控制温室气体排放（降碳）、环境污染治理（减污）、生态保护和修复（扩绿）、资源循环利用。这恰与本次《2023版目录》中调整的四大类绿色产业相对应。

另一方面，此次结构调整从绿色产业分类角度也更加清晰完善。《2019版目录》中的“清洁生产产业”是基于经济活动场景，将工业生产中涉及的污水治理、大气污染治理、固废危废治理、资源循环利用等节能环保相关环节单独列出，事实上这些内容与“节能环保产业”中的相关内容有重合。而《2023版目录》则是基于绿色产业细分领域，从节能降碳、环境保护（污染治理）、资源循环利用三大细分领域，对《2019版目录》中的“节能环保产业”和“清洁生产产业”进行了重新归集与分类。并且针对每一领域再进行进一步细分，如环境保护产业中进一步细分到大气、水、土壤及其他污染治理等二级目录，而《2019版目录》并未作此划分，而是统一归集到“污染治理”二级分类目录中。因此，新版目录从绿色产业分类角度来说更加清晰完善。

1.2 绿色产业目录内容的更新与调整

（1）降碳特色更加鲜明

在“双碳”目标下，“降碳”已成为我国绿色发展的主线，因此《2023版目录》在《2019版目录》的基础上，更加突出“降碳”特色。

第一，由“节能”到“节能降碳”，对原节能相关产业强化了降碳要求。《2023版目录》将《2019版目录》“1 节能环保产业”中的节能相关产业单独列出作为第一大类产业，同时产业名称也调整为“1 节能降碳产业”，对应的将原“1.5节能改造”调整为2023版“1.3节能降碳改造”。新版目录对部分节能相关产业强化了降碳要求，如针对“锅炉（窑炉）节能改造和能效提升”这一细分产业的解释说明中，新版目录中新增了“使用天然气、可再生能源等清洁能源和工厂余热、电厂乏汽、循环水余热等热力资源替代煤、石油焦、渣油、重油等燃料锅炉（窑炉）供热的节能技术改造”的描述。此外，对部分细分行业能效标准也进行了更新与提高，如工业锅炉能效要求由原来的《工业锅炉能效限定值及能效等级》（GB 24500）规定的2级能效等级要求提升为1级能效水平。

第二，新增“温室气体控制”二级分类目录，加强对CCUS、非二氧化碳温室气体减排、以及工业过程减排相关产业的支持。《2023版目录》在节能降碳产业中新增了“1.4 温室气体控制”二级目录，包括“二氧化碳捕集利用与封存”、“油气田甲烷采收利用”、“消耗臭氧层物质替代品开发与利用”、“工业生产过程温室气体减排”四个细分产业，加大对对CCUS、非二氧化碳温室气体控制及工业过程减排相关产业的支持力度。

第三，新增部分“降碳”相关细分产业，适应“双碳”目标下的新要求。如新增了“1.3.4 电网节能改造”、“1.3.8 船舶绿色低碳升级改造”、“6.4.3 城镇集中供热系统清洁化、低碳化建设运营和改造[2]”、“7.3.2温室气体排放源监测”、“7.4.2 碳排放核查与温室气体自愿减排项目审定和核查[3]”、“7.3.7生态系统碳汇监测评估”、“7.4.3 建筑能效与碳排放测评”等。

（2）基础设施绿色升级内容进一步扩充与完善

第一，绿色建筑相关内容扩充至全类型和全产业链。建筑全生命周期碳排放占全国碳排放51%，建筑行业降碳对我国达成“双碳”目标至关重要，发展绿色建筑是主要抓手。本次《2023版目录》首先是对建筑类型进行了扩充，《2019版目录》中仅包括绿色建筑和超低能耗建筑，《2023版目录》则进一步增加了近零能耗、零能耗、低碳、零碳建筑，此外还新增了绿色农房。其次是对绿色建筑产业环节进行了延伸，《2019版目录》中仅包括对各类绿色建筑的设计和建造（改造）环节，《2023版目录》不仅强调全过程绿色建造，同时在前端延伸至节能建筑专用设备制造，后端延伸至各类绿色建筑的运营与评测。

第二，绿色交通相关内容扩充。在绿色交通产业中，《2023版目录》新增了“公路交通基础设施绿色化升级改造”、“绿色民航”、“绿色港航”、“绿色物流”等细分产业；将原“城乡公共交通系统建设和运营”扩充为“城乡客运系统建设和运营”，新增了农村客运班线、乡镇客运站建设和运营等等内容；将原“货物运输铁路建设运营和铁路节能环保改造”扩充为“环境友好型铁路建设运营和铁路绿色化改造”，新增了环境友好型客运铁路和客货两用铁路的建设运营。此外，在“先进交通装备制造”产业中，《2023版目录》也对应地新增了“船用绿色动力装备制造”、“先进轨道交通装备制造”、“新能源飞行器制造”等细分产业。

第三，新增信息基础设施绿色化。信息基础设施是新型基础设施的重要内容，同时也是耗能大户，德国的一项研究显示[4]，全球温室气体排放量的1.8％至3.2％是数字设备和基础设施的制造和运营所致，因此信息基础设施的低碳节能改造对我国“双碳”目标的实现至关重要。《2023版目录》新增了“6.5 信息基础设施”二级目录，包括“通信网络节能改造”、“绿色数据中心建设”、“数据中心节能改造”三大细分产业。

（3）农业农村绿色发展重视程度提升

种业安全的战略地位进一步凸显。2021年以来我国种业相关政策密集出台。2020年，种子问题首次得到中央经济工作会议的强调。2021年初，种源安全提升到关系国家安全的战略高度，2022年12月的中央农村工作会议特别强调，要抓住耕地和种子两个要害。针对这一战略方针，《2023版目录》将种业相关内容进行单独设置，增加了如“现代化育种育苗、农作物病虫害绿色防控”相关章节。此外也将原目录中“4.1.1 现代农业种业及动植物种质资源保护”修改为“种质资源保护”，其中增加了如对濒危野生植物、国家林草种质资源库（圃）、国家级海洋渔业生物种质、国家动植物基因库进行保护等内容，覆盖范围远超过原目录所提及相关内容。

绿色产业成为实现乡村振兴的关键抓手。全面推进乡村振兴关系到我国和平、繁荣、富强与稳定的大局。2023年2月，中共中央国务院印发《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（“2023年中央一号文件”），其中描绘了建设农业强国的目标，提出了抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供、加强农业基础设施建设、强化农业科技和装备支撑、巩固拓展脱贫攻坚成果、推动乡村产业高质量发展、拓宽农民增收致富渠道、扎实推进宜居宜业和美乡村建设等发展路线。根据中央一号文件要求，《2023版目录》中将原有“现代农业及有机农业”章节替换为“绿色农业生产”及“绿色、有机认证农业”。此外也增加了“休闲农业和乡村旅游、农业生态系统保护修复”相关产业，有助于国家农业稳步发展，改善农业生产环境质量，拓宽农民增收致富渠道。

全方位提升对农业农村绿色发展的重视程度。在节能降碳产业中，新增“1.1.11节能农资制造”；在环境保护产业中，新增“2.1.9 高效低毒低残留农药生产”；在生态保护修复和利用产业中，新增“5.1.3绿色农业生产”、“5.1.8 农业生态系统保护修复”；在基础设施绿色升级产业中，新增“6.4.4 农村清洁能源基础设施建设和运营”，此外，还在“6.2.5城乡客运系统建设和运营”产业中新增了农村客运班线、乡镇客运站建设和运营等等内容。

（4）生态保护修复相关产业进一步丰富

新增生物多样性保护相关内容。当前，生物多样性保护已越来越受到国内外的重视，尤其是中国作为主席国的联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）召开以来，我国进一步加强生物多样性保护力度。《2023版目录》在原目录基础之上增加了“5.2.1 生物多样性保护”，包括珍稀濒危野生动植物抢救性保护、动植物资源经营、渔业资源保护、古树名木保护等。

重视林业发展。《2023版目录》中新增了“5.2.4 国家储备林建设”，包括通过集约人工林栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林的活动。此外，在资源环境权益交易产业中新增了“7.6.5林权交易”。

强调生态修复，注重生态安全、监测与预警。如在两版生态修复章节相关内容中，将2019版目录中重点生态区域、海域等多处“综合治理”调整为2023版目录的“生态保护修复”。《2023版目录》中同时也更加注重生态安全、监测与预警，如新增了“5.2.5 森林草原防灭火体系建设和运维”、“5.2.6 生态产品监测体系和生态感知系统建设和运维”、“6.3.10 生态安全预警体系和生态保护修复信息平台建设和运维”等产业。

（5）绿色技术装备动态更新完善

绿色技术装备涵盖范围紧跟形势进一步扩大。《绿色产业指导目录》作为纲领性目录，无论在行业类别划分还是边界细分，都需要紧跟时代发展形势同步更新。《2023版目录》在2019版基础上，对绿色技术装备等内容进行同步更新。如《2023版目录》“1.2先进交通装备制造”在2019版“1.4新能源汽车和绿色船舶制造”基础上，增加船用绿色动力装备、先进轨道交通装备、新能源飞行器等绿色装备制造内容；2023版中绿色技术范围进一步扩大，2019版中“6.5技术产品认证和推广”中涵盖节能、低碳、节水、环境标志、有机、绿色、资源综合利用等产品认定或认证推广，2023版中统称为“绿色技术产品”，涵盖了节能降碳、环境保护、资源循环利用、清洁能源、生态保护修复和利用等领域先进技术产品。

（6）信息化智能化手段将发挥更大作用

传统产业的数字化转型与智能化建设受到进一步重视。新一轮科技革命与产业革命中信息化与智能化手段将扮演关键角色，《2023版目录》中进一步增加了信息化、智能化改造以及信息系统建设内容。具体包括：“4.4能源系统高效运行”中增加了“电力负荷调控响应系统建设和运营”；“5.2生态保育”中增加“生态产品监测体系和生态感知系统建设和运维”；“6 基础设施绿色升级”中增加“建筑用能电气化、智能化改造”；“6.3环境其础设施”中增加“水利设施智能化改造”“生态安全预警体系和生态保护修复信息平台建设和运维”等。与此同时，增加“6.5信息基础设施”章节，提出通信网络、数据中心节能改造以及绿色数据中心建设等内容。

（7）进一步壮大绿色服务行业的发展

为支撑绿色低碳循环发展体系，《目录》在“7.2运营管理”章节新增合同节水管理、资源循环利用第三方服务、环境污染第三方治理等三部分内容，意在通过推行合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理等环保服务，推动壮大绿色环保产业。此外新增“7.5绿色技术产品研发认证推广”章节，从研发、认证推广、交易三个层面加快绿色技术的创新脚步，推动绿色技术的有效转化应用。​

二、《2023版目录》与其他绿色金融标准对比

2.1 与《绿色债券支持项目目录（2021年版）》对比

2021年4月，人民银行、发改委、证监会联合发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（以下简称《2021版绿债目录》），该目录统一了绿色债券相关管理部门对绿色项目的界定标准，有效降低了绿色债券发行、交易和管理成本，也为金融机构精准、高效支持绿色低碳项目提供了指引。

《2021版绿债目录》与《2019版目录》内容基本一致，删除了化石能源清洁利用相关产业，新增CCUS相关产业。《2021版绿债目录》是以《2019版目录》为基础进行的修订，沿用其框架结构，一级分类基本一致，二级和三级目录与国际主流绿色资产分类标准看齐，四级目录与《2019版目录》中的三级目录基本一致。基于与国际接轨的原则，《2021版绿债目录》删除了《2019版目录》中化石能源清洁利用相关产业，包括：燃煤电厂超低排放改造、清洁燃油生产、煤炭清洁利用、非常规油气勘查开采装备制造、海洋油气开采装备制造、煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用设施建设和运营、燃煤发电机组调峰灵活性改造工程和运营、采煤沉陷区综合治理；此外，《2021版绿债目录》新增了CCUS产业，即二氧化碳捕集、利用与封存工程建设和运营。

《2023版目录》与《2021版绿债目录》相比，仍保留了化石能源清洁利用相关产业。立足以煤为主的基本国情，当前煤炭等化石能源的清洁高效利用仍是我国能源转型的重要内容，因此《2023版目录》仍然保留了“4.3 传统能源清洁高校开发利用”相关产业，包括“煤炭清洁生产”、“煤炭清洁高效利用”、“清洁燃油生产”、“天然气清洁生产”、“非常规油气资源开发”。

与《2021版绿债目录》一致的是，《2023版目录》也新增了CCUS相关产业。我国《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》中明确提出将CCUS技术作为重大示范项目进行引导支持，这是CCUS首次被纳入国家“五年规划”，凸显其在国家推动气候治理与“双碳”战略中的关键地位。《2023版目录》与《2021版绿债目录》一致新增了“二氧化碳捕集利用与封存”产业。

2.2 与《绿色融资统计制度》对比

为监测融资支持绿色低碳经济的情况，2020年银保监会下发《中国银保监会办公厅关于绿色融资统计制度有关工作的通知》（以下简称《绿色融资统计制度》），该制度以低碳发展导向，细化了产业分类，将表内外融资均纳入统计，其范围覆盖绿色生产、建设、经营、贸易、消费等各方面，此外还囊括支持低碳经济融资、循环经济融资、气候融资、环境权益融资等专项统计。与《2021版绿债目录》类似，《绿色融资统计制度》也是以《2019版目录》作为整体框架进行修订。

《绿色融资统计制度》中的绿色产业分类总体框架与《2019版目录》保持一致，但在多处细分领域方面均有所差异，《2023版目录》对此进行了有效融合。如相较于《2019版目录》，《绿色融资统计制度》在绿色交通方面增加了环境友好型铁路、绿色航运、绿色民航以及相对应的装备制造产业；在节能改造和降碳方面增加了通信节能、电网节能改造、工业过程温室气体减排等产业；在农业农村绿色发展方面，增加了绿色农业产品生产加工及绿色农资制造、农村饮水安全工程、农田水利设施建设等。这些增加内容与前述《2023版目录》修订内容保持了高度一致。

但《2023版目录》与《绿色融资统计制度》仍保持了一定差异。一是在节能环保产业中，《绿色融资统计制度》相较于《2019版目录》，增加了绿色标识产品制造相关内容。《2023版目录》虽未补充《融资统计制度》中提出绿色标识产品制造相关内容，但也相应增加了绿色技术产品研发认证推广交易章节，从不同维度助力搭建绿色产品体系，推动绿色技术创新和成果转化应用。

二是在清洁能源产业中，《绿色融资统计制度》相较于《2019版目录》，新增了“煤改气、煤改电清洁能源利用设施建设和运营”、“热电（冷）联产项目建设和运营”，并且将“大型水力发电设施建设和运营”改为了“环境友好型水力发电设施建设和运营”，项目范围不再仅限于大型水电；删除了核电及部分化石能源清洁利用相关项目，包括“核电装备制造”、“非常规油气勘查开采装备制造”、“海洋油气开采装备制造”、“核电站建设和运营”、“清洁燃油生产”、“煤炭清洁利用”。这些调整内容在《2023版目录》中均未进行一致调整，其中，《2023版目录》中水力发电设施建设和运营仍以大型化为主，仅包括《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”可再生能源发展规划》等国家级能源规划中明确的重点大型水电基地建设和运营。

三是在基础设施绿色升级相关产业中，《绿色融资统计制度》相较于《2019版目录》，新增了“智慧城市”相关产业，包括“智慧医疗”、“智慧政务”、“智能生活缴费”等细分产业。这部分内容在《2023版目录》中未被纳入。

三、绿色产业目录更新修订的意义与下一步工作建议

更新绿色产业目录是“双碳”相关决策部署的进一步细化落地。绿色产业不仅是应对全球气候变化和生态环境挑战的重要举措，也是推动经济转型升级的重要引擎。“双碳”目标提出后，中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》将产业的“低碳”与“绿色”属性并列，提出“大力发展绿色低碳产业”。我国绿色发展内涵不断丰富、产业政策与标准在持续动态更新，因此绿色产业目录也同步更新完善。《2023版目录》将成为我国落实习近平总书记关于“坚持走中国特色社会主义生态文明道路”的重要指示精神、推进“双碳”战略目标顺利实现的重要举措，该文件的出台也将准确引导政策资金进一步推动绿色低碳产业发展。

建议《2023版目录》在部分细分领域可考虑与《绿色融资统计制度》保持进一步统一。如在水电相关产业方面，可参照《绿色融资统计制度》将“大型水力发电设施建设和运营”扩展至“环境友好型水力发电设施建设和运营”，环境友好型水电项目系指符合国家环保规范，在项目的建设和运营过程中切实保护自然生态的水电项目，包括大型水电项目和达到《绿色小水电评价标准》的小水电项目。事实上，在国际标准中通常认为相较于小型水电，大型水电项目的建设更容易对当地自然生态环境产生较大的负面影响，因此，建议《2023版目录》可保持与国际标准的一致性，参照《绿色融资统计制度》对水电相关项目的修订，一方面是项目范围不再仅限于大型水电，另一方面加强对水电项目建设运营过程中对自然生态环境的保护相关要求。

建议《2023版目录》正式稿出台后，其他绿色金融标准尽快进行同步更新与完善。作为绿色金融标准体系中的“绿色金融通用标准”，2019年《2019版目录》出台后，我国的绿色信贷标准、绿色债券标准都以此为基础陆续进行了更新修订，对我国绿色金融标准逐步走向统一奠定了坚实基础。此次《2023版目录》是在我国绿色发展新形势下与时俱进的进一步更新修订，待正式稿出台后，建议我国的绿色信贷、绿色债券等其他绿色金融标准以新版目录为基础尽快进行更新修订，以适应我国绿色发展的新形势、新任务、新要求，有效金融资源投入到对推动我国绿色发展最重要、最关键、最紧迫的产业上。

注：
[1] 资料来源：关于向社会公开征求《绿色产业指导目录（2023年版）》（征求意见稿）意见的公告，国家发改委[EB/OL]，2023/03/16[2023/03/27]，https://yyglxxbsgw.ndrc.gov.cn/htmls/article/article.html?articleId=2c97d16b-8678801b-0186-e9501f66-0000#iframeHeight=810
[2] 注：《2019版目录》中为“城镇集中供热系统清洁化建设运营和改造”。
[3] 注：《2019版目录》中仅包括“碳排放核查”。
[4] 资料来源：Digital technologies could cut up to 20% global greenhouse gas emissions - study , telecompaper, (2020/5/11)[2022/2/19], https://www.telecompaper.com/news/digital-technologies-could-cut-up-to-20-global-greenhouse-gas-emissions-study--1337908