本文研究城镇供热行业的价格机制和补助机制。

我国城镇供热价格分为热力出厂价格、管网输送价格和热力销售价格。对于热力出厂价格和管网输送价格，我国目前执行2007年的“供热成本+税金+利润”机制，缺乏成本细项核定标准，利润按成本利润率（利润/成本费用）不高于3%核定或净资产收益率（ROE）高于长期（5年以上）国债利率2-3个百分点核定，价格机制相对粗糙。终端热力销售价格，目前执行基本热价和计量热价相结合的两部制热价，并制定了价格调整机制和与原材料价格联动机制，但部分城市仍然按供热面积计收热费。在煤炭价格上涨时，仅非居民供热价格上调容忍度较高，而在煤炭价格下行时，供热价格下调会存在一定滞后，这也导致行业盈利能力远未达到核定水平，仅工业供热和少量以居民供热为主的上市城镇供热企业可以达到上述水平，存在城镇供热价格改制需求。

2020年初发改委同步拟定了城镇供水和供热的价格管理办法和成本监审办法的征求意见稿，但仅城镇供水价格机制在一年多以后落地，城镇供热价格管理办法至今未出台。从2017年以来的公用事业服务按照“准许成本加合理收益”进行价格改制的原则、其征求意见稿和《城镇供水价格管理办法》来看，未来城镇供热价格机制落地的方案大概率是以准许成本加准许收益确定准许收入，再按准许收入除以供热量或蒸汽重量计算确定平均供热价格，在此基础上结合当地经济发展及居民收入、采暖室内外温差等确定终端热力销售价格，并持续推进两部制热价。准许成本按照成本监审办法核定细项，准许收益率按照杠杆水平和融资成本核定。基于此，本文进行了城镇供热企业准许收益率的测算，折算成ROE处于9.56-12.56%，远高于2021年城镇供热企业ROE行业均值2.2%。

与城镇供水和城镇燃气供应一致，城镇供热作为公用事业服务，亦可获得一定的政府补助，集中在价格补贴、专项资金补助和税收优惠等细项。实证研究表明，城镇供热企业的政府补助亦旨在补亏，因价格倒挂等因素影响供热业务亏损程度高的企业获得的政府补助力度相对较大，二者呈现一定正相关。非采暖地区城镇非居民供热企业盈利能力较好，政府补助力度相对较小；而采暖地区以居民供热为主的城镇供热企业普遍呈现亏损状态，政府补助支出对当地财政会形成一定压力。经测算，城镇供热政府补助占当地一般财政预算支出的边界为1.24%，低于水务（2.5%）和高速公路（5.0%）的政府补助边界，但高于城镇燃气（0.1%）。鉴于其业务亏损及政府补助压力，在城镇供热价格改制落地并贯彻执行前，城镇供热业务并非城投转型经营性业务的首选。