事件：《国家适应气候战略2035》发布

近日，生态环境部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、应急管理部、中国人民银行、中国科学院、中国气象局、国家能源局、国家林业和草原局等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》（以下简称《适应战略2035》），对当前至2035年适应气候变化工作作出统筹谋划部署。《适应战略2035》强调了气候变化可能引发系统性的金融风险和经济风险，要求防范气候变化相关金融风险，加强财政金融对气候适应领域的支持，本文将从金融的视角梳理了文件的相关要求，并对金融机构支持气候适应投融资提出具体建议。

一、发布背景及内容精要

气候适应政策法规不断出台。我国对气候变化的敏感性高，是全球受气候变化影响最为严重的国家之一。长期以来，我国一直坚持减缓和适应并重，不断强化适应气候变化的政策与行动，适应气候变化相关政策法规不断出台适应气候变化相关政策法规不断出台(见图表1)。本次发布的《适应战略2035》是我国第二份气候适应领域的战略规划，也是我国顺应新形势发展要求，把握扎实开展碳达峰碳中和工作契机，将适应气候变化全面融入经济社会发展大局，推进适应气候变化治理体系和治理能力现代化的重要政策举措。《适应战略2035》是我国应对气候变化政策体系的重要组成部分，是对当前到2035年我国适应气候变化工作作出系统谋划，将有力推动我国适应气候变化工作。

增加金融为适应气候变化的重点领域。《适应战略2035》包含七个章节，对我国气候变化影响风险和适应气候变化机遇挑战进行了深入的分析，在此基础上，明确了到2035年气候适应型社会基本建成的目标，并按照5年一个里程碑，从政策和体制机制、监测预警、影响和风险评估、灾害防治、重点领域和区域行动、气候适应型城市建设、技术、社会参与等方面提出了三阶段的具体目标要求。在重点任务和措施方面，从加强气候变化监测预警和风险管理、提升自然生态和经济社会两个系统能力、构建适应气候变化区域格局等四个方面提出了15条具体措施。值得注意的是，《适应战略2035》首次明确了金融在适应气候变化中的重要作用，增加了金融等敏感二三产业作为适应气候变化重点领域。

多维度强化了财政金融的资金保障作用。《适应战略2035》进一步强化财政金融支撑保障措施，具体包括财政金融政策、绿色金融市场、气候投融资机制保障三个方面。此外，《适应战略2035》还提出进一步强化科技支撑、能力建设和国际合作等保障措施，构建更加完善的保障机制，以更高的主动性、积极性落实《适应战略2035》。

二、强调防范气候相关金融风险，支持经济社会有序转型

《适应战略2035》 新增了金融为气候适应变化的重点领域，主要从防范气候相关金融风险的角度。实际上，近年来，气候变化的金融系统的影响在全球范围内受到了广泛关注，包括中国在内的一些国家已在政策层面开始采取行动积极应对气候风险带来的不利影响。

气候变化对自然生态和经济系统的不利影响可能传导为金融风险。《适应战略2035》揭示了近年来气候变化对我国的自然生态系统和经济系统已造成的不利影响，而这种影响会加剧“物理风险”和“转型风险”，并通过多种渠道向金融系统传导，尤其是通过产业链影响敏感二三产业布局和运行安全，甚至可能引发系统性金融风险和经济风险。在气候风险影响不断凸显的背景下，将气候因素纳入风险管理框架将成为未来的趋势。英国、欧盟、日本、美国、加南大等监管都出台了相应的监管要求，在相应的宏观审慎和微观审慎政策中加入了对气候风险的监管要求。我国也持续关注和评估气候变化对金融系统的影响，重视防范气候相关气候金融风险。《适应战略2035》明确了要从三个方面防范该类影响：

一是在气候信息披露方面，要求在已发布的《企业环境信息依法披露管理办法》的基础上，分步分类建立覆盖各类金融机构和融资主体的气候和环境信息强制披露制度，推动上市公司、发债企业依法披露气候环境信息，尤其是鼓励金融机构披露高碳资产敞口和建立气候相关风险及突发事件应急披露机制。

二是在推广金融机构气候风险压力测试方面，支持银行业、证券业、保险业制定针对气候风险的监管措施和应对方案。气候风险压力测试在气候风险管理中发挥着重要的“监测器”“仪表盘”的作用。2021年，全国23家主要银行开展第一阶段气候风险压力测试，针对火电、钢铁、水泥三个高碳行业，分析在引入碳排放付费机制的情况下，从现在到2030年相关企业因成本上升导致贷款违约概率上升，进而影响银行资本充足水平的情况。下一步，我国气候风险压力测试的方法学将更加完善，覆盖的行业范围也将进一步拓展，为相关行业制定气候风险监管措施和应对方案提供更加完善的量化数据支撑。

三是在强化金融机构气候风险管理能力方面，鼓励企业积极制定转型战略、路径和目标。气候金融风险的管理是金融系统在在动态演变的过程中的新问题、新挑战，在气候风险影响不断凸显的背景下，需要不断强化金融机构在气候风险方面的管理能力。《适应战略2035》鼓励企业和金融机构制定转型相关的战略、路径和目标，应对经济社会系统性转型带来的挑战。我国处于经济社会低碳转型的关键时期，对于金融机构而言，需要加快确立转型金融政策和标准体系，明确符合转型特征的活动分类及其技术指标，不断创新推出更加丰富的转型金融工具，加大对传统高碳行业绿色低碳转型的支持力度。此外，在气候风险管理方面，《适应战略2035》还强调了金融科技的作用，要求到2035年，气候变化相关风险的预警机制全面推广，金融机构识别、评估和管理气候变化相关金融风险的能力显著增强。

三、加强财政金融支撑，引导资金投向气候适应领域

气候适应资金机制仍一直是应对气候变化领域的全球关切，长效的资金机制是确保适应工作可持续、有效开展的先决条件。全球来看，气候适应资金缺口仍然巨大。根据联合国环境署的《适应差距报告》[1]估计，到2030年，发展中经济体的年度适应成本将在1550亿至3300亿美元之间。然而，近年来，虽然气候融资规模有所增长，但相比于气候适应的巨大资金需求而言，仍有较大的差距，根据气候政策倡议组织的数据统计，2019/2020年，全球适应融资增加了53%，达到460亿美元，仅为UNEP测算需求量的1/3[2]。

应对巨大的资金需求，《国家气候适应战略》更加强调多元化的资金渠道在气候适应融资中发挥的作用，具体包括三个方面的重点：

一是完善财政金融支持政策，营造良好的环境。《适应战略2035》尤其强调了构建财政政策体系，在已有的碳减排结构性货币政策工具的基础上，引导各类金融机构投资气候适应项目的建设。实际上，气候适应项目大多具有较强的公共属性，有效的财政金融政策是金融机构“敢投”“能投”的重要保障。

二是推动绿色金融市场创新，拓宽气候适应项目的融资渠道。近年来，我国绿色金融市场快速发展，创新产品和服务不断涌现，然而绿色资金在气候适应领域的投放比例仍然偏低，以绿色债券为例，2020年中国绿色债券募集资金投向生态保护和适应气候变化类项目占比仅为13%[3]。这就需要结合气候适应项目的特点，创新气候金融产品，如发展可持续发展挂钩债券、转型债券、巨灾保险、重点领域气候风险保险等。发挥金融市场提供适应气候变化资金的积极作用。此外，《适应战略2035》也强调了各种创业投资基金、私募股权投资基金、信托基金以及双边/多边资金在气候适应融资方面的潜力和作用,这也是基于国际上在气候适应融资方面的经验。

三是在构建气候投融资保障体系，用好气候投融资项目库和国家产融合作平台。气候适应投融资是我国气候投融资体系的重要内容之一，2021年底，我国启动了气候投融资地方试点，在国家层面和地方层面建立气候投融资项目库，以构建资金精准支持气候项目的长效机制，也有利于更多资金投向气候适用领域。除了项目层面外，国家产融合作平台作用也有利于引导金融机构精准对接企业在气候适应方面的融资需求。

总的来说，《适应战略2035》多维度强化了财政金融政策、绿色金融市场、气候投融资机制在气候适应领域的支撑作用。相比2013年的《国家气候适应战略》，《适应战略2035》在资金保障方面手段更加多元，措施更加丰富，也更加注重与财政、金融、产业相关政策和平台的协同。

四、金融机构在气候适应领域可以发挥更大的作用

《适应战略2035》进一步明确了金融系统在防范气候风险中的重要作用，也对财政金融系统保障和落实战略提出了更高的要求。管理气候风险和为气候适应融资对大多数金融机构而言是新命题，既意味着挑战也将带来机遇。金融机构应不断强化自身气候风险治理、战略和气候风险管理披露能力，支持国家气候适应相关战略和政策的实施，具体可以从四个方面着手。

一是强化应对气候变化的政策制度建设。气候适应和气候风险在金融机构的政策制度中往往缺失，在双碳目标下，金融机构应进一步加强顶层设计，持续对气候风险纳入金融稳定监测和宏观审慎进行跟踪，建立与国际国内标准相符合的项目气候风险评估管理政策和制度体系，将气候风险管理纳入中长期发展规划和全面风险管理体系，持续通过气候风险压力测试等前瞻性方法监测和评估气候风险对金融机构业务的中长期潜在影，逐步将气候风险纳入投融资业务全流程。

二是要不断提升气候风险披露能力。应对气候变化的物理和转型风险，金融机构应提前做好规划，不断提升气候风险信息数据收集、管理、披露能力，筑牢金融系统气候风险防线。金融机构要强化自身应对气候变化相关信息披露体制机制建设，提升应对气候风险的前瞻性与针对性。同时，还应注重与监管机构、环保部门、科研机构和第三方平台的协同合作，开展气候风险分析，注重风险敞口、压力测试或情景分析结果的运用，培育复合型绿色金融研究人才，不断提升气候风险披露的能力。

三是要不断创新气候适应投融资产品和服务，把握气候适应型社会构建的新机遇。气候适应领域也还存在着大量有待发掘的投资机遇，尤其是《适应战略2035》强调的城乡人居环境、能源、旅游、交通等敏感二三产业中，包含着大量的气候韧性基础设施投融资需求，需要金融机构通过创新产品和服务加大投资气候适应领域。如在债券方面，除了可持续挂钩债券外，也可借鉴欧洲复兴开发银行（EBRD）发行的气候韧性债券的模式，通过创新债券品种为气候适应项目融资。此外，保险、基金也可以发挥更大的作用，尤其是在为农业、林业、气候韧性基础设施方面风险保障和融资方面还需更多的产品创新。

四是要积极参与气候变化应对国际合作。气候适应融资在全球来看也是具有创新性的领域。金融机构在防范气候风险，推进气候适应融资方面应注重利用国内、国际的相关机制，借助各类多边和双边平台，不断推动多元化的资金进入气候适应领域。同时，在气候适应项目、活动、资产评估方面，也应积极探索，利用好我国在绿色金融、气候投融资标准制定方面的领先优势，在全球范围内宣传推广中国在气候适应融资方面的政策标准实践，在国际舞台上讲好中国故事。

注：

[1]资料来源：UNEP.《Adaptation Gap Report 2020》, (2021年12月)[2022/6/15].

[2]资料来源：气候政策倡议组织(CPI). Global Landscape of Climate Finance 2021. http://www.climatepolicyinitiative.org

[3]资料来源：中央财经大学绿色金融研究院. 《2021适应差距报告：风暴前夕》解析, (2021年12月)[2022/6/15].http://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/4621.htm.