省以下事权与财力格局的优化—解读《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》

关键字：省以下财政 , 事权 , 财力 , 开发区财政体制

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2022-06-14

胡晓莉

兴业研究公司宏观助理研究员

宏观市场部

郭于玮

兴业研究公司宏观市场部副总经理（主持工作）、国内宏观高级研究员

宏观市场部

鲁政委

2022年6月13日国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称“《意见》”）。

省以下财政体制改革的目标包括：第一，理顺省以下政府间财政关系，建立现代财政制度；第二，加快建设全国统一大市场；第三，推进基本公共服务均等化。

为了理顺省以下财政关系，《意见》提出，第一，将教育、养老保险、跨市县基础设施等归为省级财政事权，将市政交通、公共设施管理等归为市县级财政事权。第二，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入，作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。第三，适度增强省级调控能力，省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。

为了建设统一大市场，《意见》提出逐步取消按企业隶属关系划分收入。

为了推进基本公共服务均等化，《意见》要求逐步提高一般性转移支付规模，合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接。

同时，《意见》要求强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量。

事件：

2022年6月13日国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号，以下简称“《意见》”）。

点评：

一、改革目标

《意见》明确提出了推动省以下财政体制改革的主要目标，并围绕目标部署改革的具体措施。

一是理顺省以下政府间财政关系，建立现代财政制度。不同层级政府间财政关系是财政体制改革的重要一环。1994年分税制改革后，我国财政体制改革聚焦于优化中央与省级的财政关系，省以下财政体制主要由各省及同级人民政府结合中央与地方财政体制改革进行调整。这在调动地方政府积极性的同时也出现省以下事权和支出责任划分不合理、收入划分不规范、地区间财力差异扩大、基层政府财政压力较大的现象。由此，《意见》对于省以下财政事权和支出责任、收入划分、转移支付以及开发区财政管理体制等方面做了细致明确的规定。

二是加快建设全国统一大市场。在中共中央、国务院于2022年 4月10日发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中，提出“推进省以下财政体制改革”是“破除地方保护”的重要措施之一。在过去的地方财政体制下，对当地税源的培育可能滋生地方保护主义，因此，《意见》提出对金融、电力等部分行业企业收入作均衡化处理，并逐步取消按企业隶属关系划分收入。

三是推进基本公共服务均等化。由于各地经济发展情况差异较大，为了平衡不同地区的公共服务质量，《意见》要求逐步提高一般性转移支付规模，合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接。

下文将详细解读省以下财政体制改革的具体措施。

二、界定财政事权和支出责任

财政事权指一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任指政府履行财政事权的支出义务和保障。财政事权与支出责任划分一般按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则。此次《意见》统一并明确对省级、市县级财政事权划分标准，同时对支出责任提出划分原则。

2.1 统一划分省级与市县财政事权

在财政事权划分方面，《意见》明确了划分原则及具体领域。从划分原则来看，《意见》提出：“根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。” 从划分领域来看，省级财政事权主要包括：教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险；市县级财政事权主要包括：社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务。

而此前，对于省级以下的财政事权划分，由各地根据中央与地方在该领域的财政事权改革方案来划分各地省级和市县财政事权。这意味着此前各地省以下财政事权划分相对模糊，不同地区划分方式不一，可能存在事权过度下划，进而与支出责任、对应财力不匹配的问题，进一步使得基层财政压力难以平衡，收支压力较大。根据相关调查数据，当前省以下政府特别是县级政府的“三保”压力较大。

2020年，某省50个重点关注县中，“三保”支出占比超过 80%的有31个，占比超过 90%的有8个。某县2020 年预算安排中包含“三保”和其他刚性支出在内的“必保”支出占“三保”可用财力的比重为93.44%，剩余财力预算十分有限。2020年以来，某省已有 17 个县工资发放日期延后，有 3 个县拖欠在职人员社保缴费[1]（刘忠庆，2021）。由此看来，此次《意见》进一步明确并统一了省级以下不同领域的财政事权划分，既有利于公共服务均等化，也有利于界定支出责任，进而匹配相应财力。当然，《意见》一方面对省级与市县级明确了事权划分，另一方面也给予了地方对事权划分安排的灵活性，各地可结合地方特点进一步完善市县级事权划分。

2.2 界定省以下各级财政支出责任

在支出责任方面，《意见》分别对各自财政事权与共同财政事权明确支出责任及划分原则。一是对于各自财政事权，《意见》明确“省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定”的原则，即“谁的财政事权谁承担支出责任”的分配原则。二是对于共同财政事权，《意见》提出“要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任”。这也是针对当前存在的基层财政压力较大，上级财政支出责任过度下放等问题采取的措施之一。从近年来的转移支付直达机制也可以看出，基层财政压力是省以下财政体制改革的背景原因之一。同时，对于支出责任的分担比例，《意见》提出将“建立共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任，研究逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一”。

三、省以下收入如何分配？

地方政府综合财力即地方政府可使用的广义财政收入，通常会以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三本预算收入及上级转移支付的合计值来体现地方政府的综合财力。因此，在合理划分省以下事权和支出责任的同时，需要有相应的财力相匹配，而合理的财力划分改革包含收入划分与转移支付制度改革两方面。

3.1 按税种属性划分收入

第一，明确收入划分原则，即“参照税种属性划分收入”。该原则也是中央与地方的收入划分原则。对于省级收入，《意见》提出“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入，作为省级收入或由省级分享较高比例”，该类税种多为当前中央与地方共享税种，且税源流动性相对较强，如地方共享50%的增值税、地方共享40%的企业所得税 [2] 与个人所得税、消费税零售环节收入部分等，其税源会因企业、个人的流动而变化。对于市县级收入，《意见》提出“将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例”。税基稳定且地域属性明显的税种主要包括房产税、车船税等财产税种、城市维护建设税、地方教育附加等税种。此外，《意见》对于个别特殊领域也有相应规定，“对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配”，增加了省级与市县级收入划分的地方自主性。

第二，取消按企业隶属关系划分收入，破除区域壁垒。《意见》提出，“除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法”。这也与近期发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为……破除地方保护和区域壁垒”的政策要求具有一致性。各地为扩大当地税基及财政收入，可能对主导产业及企业投资等活动进行干预，而按企业隶属关系划分收入则是诱因之一，因此，此举既是贯彻统一大市场的政策要求，也有利于地方营商环境的优化。

第三，适度增强省级调控能力，缓解基层财政压力。省级调控的目的在于地方财力的均衡及公共服务的均等，因此，《意见》提出对于“基层‘三保’压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例……区域间资源分布不均的地区，省级可参与资源税收入分享，结合资源集中度、资源税收入规模、区域间均衡度等因素确定省级分享比例……省级财政应完善省以下增值税留抵退税分担机制，缓解退税相对集中市县的退税压力”。由此看来，此次《意见》对于市县的“三保”压力、资源短缺压力和减税压力将起到较大的缓解作用。

3.2 调整转移支付结构

第一，提高一般性转移支付规模，推动财力下沉。《意见》提出“调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力”。由此可见，对于省以下区域的财力平衡及基本公共服务均等化的政策目标，主要是基于事权、支出责任及收入划分后，由省级通过转移支付调整财力结构。这也意味着省级在划分财政收入时，其收入占比是要高于其支出占比的，且有一定的空间来进行调整。同时，提出“建立一般性转移支付合理增长机制，结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性转移支付规模”。由于一般性转移支付的使用不指定具体支出用途，因此基层将有更多的自主权进行分配使用，缓解基层财力与支出责任不匹配的矛盾。

第二，确定共同事权转移支付分配原则。对于共同财政事权转移支付，《意见》提出“根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付”。由于转移支付规模的分配与物价水平、人口流动等相关，建立一个动态的挂钩机制，更有利于促进公共服务均等化。

第三，控制专项转移支付规模。对于专项转移支付，《意见》提出“合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目”。之所以会合理控制专项转移支付规模，其原因一方面在于专项转移支付属于专款专用，其使用受到严格的限制，大大降低了地方对于此部分财力的自主空间，同时可能加大政府干预，影响了公平的竞争的市场环境。另一方面在于当前存在专项转移支付名目过多，过细的情况，由于特定用途的限制，也导致部分资金未使用也未整合而出现冗余。合理控制专项转移支付，不仅能增加基层财力的自主权，提高资金的使用效率，同时简化行政流程，优化市场化竞争环境。

四、省以下债务风险管理

在省以下债务风险管理方面，《意见》重点强调了园区的财政体制管理、隐性债务风险防范、地方债务的责任主体划分等内容，可见对政府债务风险，包括隐性债务的风险管控仍是财政工作的主要任务之一。

第一，规范各类开发区财政管理体制，突出预算管理层级。《意见》提出：“未单独设立财政管理机构的开发区（含园区，下同）等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区地方政府的部门预决算并单独列示。单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示。”根据2020年8月发布修订的《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729号修订，以下简称“《实施条例》”），规定“县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算”。由此，该部分是对2020年的《实施条例》的进一步细化，同时也明确开发区管理单位的预算管理权限。

第二，加强开发区政府性债务管理，防范隐性债务风险。《意见》提出：“各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会 [3] 等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险”。此次《意见》进一步强调了对于政府派出机构的举债约束，由于开发区管委会等派出机构作为同级政府或设立开发区地方政府的预算单位，在举债时需要符合对应层级政府的债务融资管理要求。一方面，强调地方政府债券的发行需符合地方政府债务限额管理的要求。开发区政府性债务限额需在所属层级政府的限额要求内。另一方面，强调防范开发区管委会在融资举债中的隐性债务风险。开发区可能存在以融资平台公司方式融资来进行开发建设的情形，但开发区管委会作为政府部门或下属预算单位，须符合全国人大常委会于2018年12月第二次修正的《中华人民共和国预算法》（主席令第十二号修订版）的相关规定，即“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。

第三，从责任主体、风险应对、限额分配等多角度加强地方政府债务管理。在责任主体划分方面，《意见》对于各级政府的债务风险责任归属做了明确要求，遵循“省级负总责、省以下按属地原则和管理权限各负其责”的原则来落实各级主体责任。在政府风险应对方面，《意见》提出“落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为”。也就是说，在面临较高的债务风险时，市县级政府在本级范围内优先化解，若市县级政府最终无力化解时，省级也负有一定责任，可采取措施进行援助。在限额分配方面，省级对市县级的债务限额分配仍遵循地方债分类管理的方式，即“一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配”。

注：

[1] 数据来源：刘忠庆，基层财政“三保”风险及防范对策研究——基于某省50个重点监控县（市、区）的调查分析[J]，财政监督，2021(15)：50-53.

[2] 此部分企业所得税指不包含中央直属企业100%向中央缴纳的部分。

[3] 本文中的开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区等实行国家特定优惠政策的各类开发区，从地理层面上属于区域概念。而开发区管委会是指作为政府部门或部门预算单位的政府派出机构，属于行政管理部门或机构。

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