事件：

2021年12月31日，人民银行发布《宏观审慎政策指引（试行）》[1]（以下简称“《指引》”），就人民银行执行宏观审慎政策的框架，具体工具及其使用方法等进行了明确。

点评：

2008年全球金融危机之后，为了防范化解系统性金融风险，各主要经济体逐步开始重视宏观审慎政策工具的使用，并逐步创设和发展了多样的宏观审慎政策工具。人民银行也在2016年将我国的相关机制升级为宏观审慎评估体系（MPA）。此前，我们曾在2017年发布报告《宏观审慎工具知多少》[2]梳理了国际上常见的宏观审慎监管工具。

本次《指引》发布确立了我国宏观审慎政策框架，赋予了人民银行施行宏观审慎政策管理的主职能，并明确了我国宏观审慎政策的工具箱，系统细化了人民银行货币政策和宏观审慎的“双支柱”监管框架。未来，人民银行将可依照《指引》，监测、评估我国的系统性金融风险水平，并运用各项宏观政策审慎工具对金融机构施加监管措施，防范化解潜在金融风险。

一、宏观审慎政策工具有哪些？

《指引》明确指出，宏观审慎政策工具的作用在于“防范金融体系的整体风险”，其基本属性为“宏观、逆周期、防传染”。具体来看，《指引》中所列的各类宏观审慎政策工具可以根据逆周期和防传染两个目的分为“时间维度的工具”和“结构维度的工具”。

第一，是时间维度的工具。《指引》明确：“时间维度的工具用于逆周期调节，平滑金融体系的顺周期波动。”具体来看时间维度的工具可以分为以下几个大类：

一是资本管理工具。主要对金融机构资本水平、特定部门资产风险权重等进行调整，从而避免银行或金融机构资产结构过于集中等导致顺周期金融风险累积。这类工具中最为典型的就是逆周期资本缓冲工具，该工具旨在金融机构信贷投放过热的时期，对金融机构设置更高的资本充足率要求，从而限制金融机构的顺周期。2020年9月30日，人民银行、银保监会发布《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》，正式在我国设立了逆周期资本缓冲机制。应当指出的是，从国际上来看，为了更精准的防范化解金融风险，部分国家或地区还设置了部门逆周期资本缓冲（Sectoral Countercyclical Buffer）工具，从而在某个特定领域（例如房地产）信贷快速增长时，可以精准开展调控，同时避免对其他行业的贷款造成打击。这一工具与《指引》中所指出的对特定部门资产风险权重进行调整有着异曲同工的效果。从实际操作上来看，当特定部门信贷投放过热时，监管部门可以调增特定部门资产风险权重，从而约束银行对该部门的信贷投放；而当该部门信贷投放的热度回归正常后，监管部门则可以将该部门资产风险权重调归正常。应当指出的是，《指引》将抑制资产过度收缩所导致的顺周期风险也纳入了资本管理工具使用的范畴之列，因此当金融机构资产过度收缩时，监管部门或也将可以暂时性调降特定部门资产风险权重，来防范潜在金融风险。

二是流动性工具。其限制的指标主要包括金融机构的流动性水平、资产可变现性和负债来源等。此前，在微观审慎监管层面，监管部门已经出台了《商业银行流动性风险管理办法》，其中设置了LCR、NSFR、流动性比例、流动性匹配率、优质流动性资产充足率等相关流动性指标。值得注意的是，在这些传统指标之外，《指引》将对负债来源的监管要求明确为宏观审慎管理工具的一种类别。在此之前，监管部门曾设置了同业负债不得超过银行总负债三分之一的要求。

三是资产负债管理工具。该工具将主要就金融机构资产和负债的构成和增速、市场主体的债务水平和结构进行调节或施加影响。不同于其他宏观审慎政策工具主要聚焦于对金融机构的管理，该工具将管理的边界延伸到了其他市场主体的债务水平和结构上。虽然人民银行等金融监管部门难以直接对非金融企业的资产负债结构进行干预，但是金融监管部门可以通过指导、约束金融机构对特定非金融融企业的贷款投放、证券购买等方式来间接约束非金融企业的融资，从而可以同时防范金融机构与非金融企业可能产生的潜在系统性金融风险。

四是金融市场交易行为工具。该工具主要通过对金融交易中的保证金比率、融资杠杆水平等施加额外监管要求来达到逆周期调控的目的。例如，当金融衍生品市场交易过热时，监管部门可以通过提升衍生品保证金要求的方式来控制金融机构衍生品交易的总规模。又如，当金融市场中资管产品杠杆水平过高时，监管部门也可以对相关资管产品的杠杆率水平施加上限的要求。

五是跨境资本流动管理工具。在此之前，人民银行、外汇局等已多次使用了对跨境资本流动管理的宏观审慎政策工具，来防范跨境资本的“大进大出”。

第二，是结构维度的工具。《指引》明确：“结构维度的工具，通过提高对金融体系关键节点的监管要求，防范系统性金融风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染”。

一是特定机构附加监管规定。特定机构主要指的是系统重要性金融机构和金融控股公司。当前，国际上对于系统重要性金融机构的附加监管要求主要集中于银行和保险机构，对于其他具有系统重要性的金融机构或金融中介（如资管产品）的附加监管要求仍在进一步探索。此前我国已逐步构建起类系统重要性银行的监管框架，未来或将进一步完善系统重要性保险公司的监管要求。而对于金融控股公司，未来人民银行等或也将在《金融控股公司监督管理试行办法》的基础上，进一步细化对金控公司的并表、资本、集中度、关联交易要求。

二是金融基础设施管理工具。金融基础设施的稳健关系到整个国家甚至全球金融体系的稳定。以金融市场基础设施为例，此前国际监管组织曾出台了《金融市场基础设施原则》（PFMI）就支付系统（Payment System）、中央证券存托管（CSD）、中央对手方（CCP）、证券结算系统（SSS）、交易报告库（TR）等的运营稳健指标进行了明确要求，从而保证在单个金融机构出现风险时，相关金融风险难以在整个金融体系内蔓延。

三是跨市场金融产品管理工具。该工具的目的主要在于加强跨市场产品的监管要求，从而避免金融风险跨市场传播。

四是风险处置等阻断风险传染的管理工具。该类工具将主要为事前制定的恢复与处置计划，以便在单个金融机构出现风险事件时及时开展处置，防范该机构的单点失效事件（Single Point Failure）传染蔓延。

值得注意的是，《指引》指出：“根据系统性金融风险的来源和表现，由宏观审慎管理牵头部门会同相关部门开发新的宏观审慎政策工具。”这意味着，除了上述提及的各类宏观审慎政策工具，未来人民银行还会根据我国金融体系和金融市场的变化，适时创设新的宏观审慎政策工具。

除此之外，根据对2020年3月新冠疫情导致金融市场波动的总结，近期金融稳定理事会（FSB）也在着手研究制定对于非银金融中介（Non-bank financial intermediation）制定宏观审慎政策工具框架。

二、如何使用宏观审慎政策工具？

《指引》明确了宏观审慎工具启用的标准，既包括了触及相关阈值，也包括人民银行在综合评估后直接启用的方式。《指引》指出：“当潜在的系统性金融风险已触及启用宏观审慎政策工具阈值时，宏观审慎管理牵头部门会同相关部门结合监管判断，适时启用应对系统性金融风险的宏观审慎政策工具。在风险未触及启用宏观审慎政策工具阈值时，宏观审慎管理牵头部门会同相关部门通过综合分析评估，认为可能出现系统性金融风险时，也可基于监管判断启用宏观审慎政策工具。”这意味着在人民银行未来制定的宏观审慎政策工具相关细则中，将会明确相关工具启用的阈值。不过，当面对特定金融风险事件时，人民银行也将可以临时相机抉择启用宏观审慎政策工具，来防范金融风险的蔓延。而在启用宏观审慎政策工具后，人民银行等监管部门还将根据实际实施情况对启用效果进行校准，并且在合适的时间对工具进行调整和退出。

值得注意的是，《指引》将宏观审慎工具分为了强约束力工具和引导类工具，其中引导类工具或将进一步提升央行对外沟通的重要性。强约束力工具是指“政策实施对象根据法律法规要求必须执行的工具”，这涵盖了上文所述的资本、流动性、资产负债管理等一系列工具。所谓引导类工具指的是“宏观审慎管理牵头部门通过研究报告、信息发布、评级公告、风险提示灯方式，提出对系统性金融风险状况的看法和风险防范建议”。这意味着，未来人民银行等实施宏观审慎政策工具不一定会采用硬性的监管指标要求等方式，也可能采用在公开发布的《金融稳定报告》《货币政策执行报告》及相关研究报告中作出提示或政策建议，甚至是在新闻发布会中进行发言的方式来引导市场预期。由此，未来人民银行对外沟通的内容重要性也将上升，市场对于其的关注度也会相应提升。

注：

[1]资料来源：人民银行官网，2021年12月31日，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4437051/index.html，查于2021年12月31日。

[2]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=000000005c42fad7015c85cac7360192