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2021年12月24日，生态环境部、国家发改委等九部委联合发布《关于开展气候投融资试点工作的通知》（环办气候〔2021〕27号，以下简称《通知》），随附《气候投融资试点工作方案》（以下简称《方案》），标志着我国气候投融资地方试点工作的正式启动，根据《通知》，目前气候投融资试点仍在申报阶段。

 

《方案》对气候投融资试点工作的总体要求和组织实施进行了统一部署，本文从以下四个方面对其主要内容进行了解读：气候投融资对我国实现双碳目标意义重大；强化地方主体责任，发挥地方创新实践的主动性与积极性：强调气候投融资模式与工具创新；强化约束激励政策与措施。

 

事件：

 

2021年12月24日，生态环境部、国家发改委等九部委联合发布《关于开展气候投融资试点工作的通知》（环办气候〔2021〕27号，以下简称《通知》），随附《气候投融资试点工作方案》（以下简称《方案》）。[1]

 

点评：

 

2020年10月26日，生态环境部、国家发改委等五部委联合发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（环气候〔2020〕57号，以下简称《指导意见》），这是气候投融资领域的首份政策文件，明确了气候投融资的定义与支持范围，对气候投融资作出了顶层设计。其中，《指导意见》明确提出要“开展气候投融资地方试点。按照国务院关于区域金融改革工作的部署，积极支持绿色金融区域试点工作。选择实施意愿强、基础条件较优、具有带动作用和典型性的地方，开展以投资政策指导、强化金融支持为重点的气候投融资试点。”本次《通知》和《方案》的发布标志着我国气候投融资地方试点工作正式启动。

 

根据《通知》，目前气候投融资试点仍在申报阶段（2022年1月18日截止），前期已有部分地方提交了申报材料，生态环境部将会同有关部门确定最终名单。

 

《方案》对气候投融资试点工作的总体要求和组织实施进行了统一部署，本文将从四个方面对其主要内容进行解读。

 

一、气候投融资对我国实现双碳目标意义重大

 

《方案》指出“气候资金需求和供给矛盾普遍突出”，这正是当前我国实现双碳目标亟待解决的主要矛盾之一。双碳目标下，我国气候资金需求巨大，众多机构和学者的测算结果显示，我国为实现双碳目标，在未来30~40年间将面临上百万亿的资金需求。根据清华大学气候变化与可持续发展研究院（2020）的测算，要实现2℃目标导向转型路径，我国2020~2050年间的总投资需求将达到127.24万亿人民币。根据国家气候战略中心测算，到2060年我国新增气候领域投资需求规模将达约139万亿元，年均约为3.5万亿，占到2020年GDP的3.4%。甚至有部分机构预测我国碳中和目标带来的投资需求将高达500万亿人民币（UBS，2021）。

 

尽管气候投融资正日益成为我国绿色金融发展的重要领域，但与双碳目标下的气候资金需求相比，仍然存在着较大的缺口。根据人民银行发布的最新数据，截至2021年三季度末，本外币绿色贷款余额14.78万亿元，比上季度末增长6.2%。其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为6.98和2.91万亿元（合计9.89万亿元），合计占绿色贷款的66.9%。我们可以将投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款作为气候投融资贷款。假设2021年四季度绿色贷款环比增速仍为6.2%，预计到2021年末绿色贷款余额将达到15.7万亿元，相较2018年末的8.2万亿，平均每年增长2.5万亿，而根据我们的估算以及人民银行2021年以来发布的数据，气候投融资贷款在绿色贷款中的占比基本在67%~70%之间，据此估算，2018年以来平均每年新增的气候投融资贷款约为1.7万亿元，与前述双碳目标下每年超3万亿新增投资需求相比仍有差距。

 

在此背景下，推动气候投融资发展将引导和促进更多资金投向应对气候变化领域，对我国实现双碳目标意义重大。为此，《方案》中也透过气候投融资试点提出了对我国气候投融资发展的要求：“通过开展气候投融资先行先试，进一步开拓气候投融资的资金渠道，推动气候投融资产品与服务的创新，构建有利于气候投融资的政策支持体系和市场运行环境，有效连接产业链各环节的金融和技术供给，支撑低碳产业和技术发展，为实现我国碳达峰碳中和目标提供重要支撑，为积极应对气候变化、推进生态文明建设、实现高质量发展注入全新动力。”

 

同时，《方案》也在定义中指出气候投融资是绿色金融的重要组成部分：“气候投融资是指为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动，是绿色金融的重要组成部分。”并明确了气候投融资的支持范围，包括减缓和适应两个方面（见图表1）。《方案》中对气候投融资的定义和指出范围均与《指导意见》保持了一致。

 

二、强化地方主体责任，发挥地方创新实践的主动性与积极性

 

强化地方主体责任。《方案》指出“地方是落实我国碳达峰碳中和目标的重要基础和关键环节”，并将“中央统筹、地方为主”作为推动气候投融资试点的工作原则之一，明确提出“鼓励试点地方充分发挥创新实践的主动性、积极性，大力探索促进气候投融资的有效路径”。同时，《方案》也对地方试点工作提出了明确的考核评价要求：“生态环境部会同国家发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、人民银行、国务院国资委、国管局、银保监会、证监会，定期组织专家对试点地方开展监督检查和评估。试点建设期满后开展验收考核，验收考核不合格的，取消其试点资格。”

 

试点地方须符合相关低碳发展要求。一方面，近年来符合相关低碳发展要求是申报成为气候投融资试点的前提，《方案》将“近三年完成温室气体控制、碳强度下降、非化石能源消费比重、森林覆盖率等应对气候变化类约束性指标的年度和进度目标任务；近年来未发生重大环境污染或生态破坏事件”列为申报条件之一。另一方面，落实相关低碳发展要求也是成为气候投融资试点后的重点任务之一，《方案》提出的第二项重点任务为“坚决遏制‘两高’项目盲目发展。试点地方须将坚决遏制‘两高’项目盲目发展有关要求纳入地方投资和产业政策制定，衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案及能耗双控、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求。”该项任务排在仅次于“编制试点方案”之后的位置，可见地方开展气候投融资试点工作的前提是要落实国家、区域和行业碳达峰行动相关要求。

 

试点申报地区方面，重点为国家级新区和地级市。《方案》提出在国家级新区和地级市开展试点，以及试点优先考虑国家级新区和在应对气候变化减缓、适应领域已开展国家级试点并取得一定成绩与经验的地区，包括但不限于低碳城市试点、绿色金融改革创新试验区等。

 

地方编制工作和实施方案。《方案》明确“各地区自主申报，编制《地区气候投融资试点工作方案》（简称《工作方案》）和《地区气候投融资试点实施方案》（简称《实施方案》）”，“省级生态环境主管部门会同人民银行分支机构等相关部门对申报地区《工作方案》和《实施方案》进行论证……报经省级人民政府同意后，上报生态环境部。生态环境部会同国家发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、人民银行、国务院国资委、国管局、银保监会、证监会，组织专家对申报地区《工作方案》和《实施方案》进行评审，通过评审的予以批准试点。”

 

三、强调气候投融资模式与工具创新

 

强调气候投融资工具创新。《方案》明确，“鼓励试点地方各类金融机构创新气候友好型的绿色金融产品和服务；鼓励符合条件的试点地方气候友好型企业通过资本市场进行融资和再融资；鼓励试点地方通过市场化方式推动小微企业和社会公众参与应对气候变化行动。”并提出，“支持国际金融组织和跨国公司在试点地方开展气候投融资业务，积极引进境外资金。”  

 

目前气候投融资相关的信贷工具、债券工具和保险工具等领域，都出现了创新趋势。以绿色债券为例，创新产品碳中和债券发行表现亮眼，中国银行间市场交易商协会2021年2月推出首批碳中和债以来，截至10月末，我国境内市场碳中和债券累计发行规模已达2231.22亿元，占到2021年前10个月绿色债券发行规模的50.6%。以绿色保险为例，绿色保险产品和服务日益丰富，从环境污染责任险已经逐步扩占到绿色建筑性能保险、充换电站综合保险、绿色农业保险、森林保险、巨灾保险、气候保险等，此外还有光伏电站运营保险、光伏指数保险、风速发电量保证保险、收入损失补偿保险等。

 

注重气候投融资模式创新。《方案》明确，“鼓励试点地方健全风险管理体系，建立损失分担、风险补偿、担保增信机制。”

 

目前这些模式和机制在全国以及地方绿色金融发展中均有成功的案例，值得深入推进与推广。一些地方政府通过设立气候友好型产业发展基金、项目专项资金池为气候投融资项目提供担保支撑等方式，与商业银行展开银政合作，以损失分担、风险补偿等方式激励银行等金融机构对气候投融资项目进行支持。如上海的“阳光贷”、江苏的“环保贷”、“节水贷”，以及福建的“合同能源管理贷”等，主要通过财政风险补偿资金池为增信手段，当发生偿贷风险时，由资金池和银行按差别化风险分担比例共同承担，解决中小节能环保企业贷款难问题。

 

关注碳市场与碳金融。《方案》提出“有序发展碳金融。指导试点地方积极参与全国碳市场建设，研究和推动碳金融产品的开发与对接，进一步激发碳市场交易活力。鼓励试点地方金融机构在依法合规、风险可控前提下，稳妥有序探索开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融服务，切实防范金融风险，推动碳金融体系创新发展。”

 

全国碳市场将打开碳金融服务的空间。2021年7月全国碳市场将启动上线交易，初期纳入电力行业的2200多家企业，未来将纳入八大行业。截至2021年12月24日，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量为1.5亿吨，累计成交额62.8亿元；进入履约期全国碳市场交易活跃度明显提升。银行等金融机构可以提供从代理开户、结算清算、资金监管的碳金融基础服务，到碳资产质押贷款、碳债券、碳基金的碳金融融资服务，还可以提供碳期货、碳资产理财、财务顾问等碳资产管理服务。当然这都依赖于我国碳市场的逐步发展成熟，以及可以赋予碳市场一定的金融属性，鼓励商业银行等金融机构参与。

 

四、强化约束激励政策与措施

 

要求地方政策支持与配套承诺。地方有力的政策支持和配套措施对气候投融资试点的成功开展至关重要。为此，《方案》提出，“强化政策协同”，出台地方性配套激励措施，引导各类投资和社会资本精准配置气候投融资标的。同时在试点申报条件中明确提出“鼓励申报地区对试点工作做出相关政策支持或配套的承诺”，鼓励申报地区“明确主要领导和相关部门责任分工；组建负责试点方案具体落实的专门或专营机构；地方财政明确气候投融资试点相关工作落实所需的资金安排，包括资金的来源、使用标准和要求；强化金融机构的参与意愿，明确金融机构的参与形式；地方项目库建设等。”建议地方气候投融资试点区域充分借鉴2017年开始推行的六省(区)九地绿色金融改革创新试验区建设，并与绿色金融改革试验区的相关配套支持政策实现协同。

 

注重气候投融资基础设施建设。一是碳核算与信息披露。《方案》提出，“指导试点地方强化企业碳排放核算的监督与管理，探索开展企业碳会计制度，定期开展企业碳审计，严防企业碳数据造假。指导试点地方建立企业公开承诺、信息依法公示、社会广泛监督的气候信息披露制度。鼓励试点地方建立环境信息共享平台，为金融机构依据相关国家标准开展金融机构碳核算和气候信息披露提供便利。”

 

企业碳排放核算与信息披露是我国制定碳达峰与碳中和路径、优化资源配置的需要，也是企业自身以及其他利益相关方开展气候相关风险管理的需要。为此，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出：“健全企业、金融机构等碳排放报告和信息披露制度”，加快完善地区、行业、企业、产品等碳排放核查核算报告标准，建立统一规范的碳核算体系。”在地方实践方面，衢州市发布的全国首个基于新能源消纳和碳排放综合分析的“绿能码”[2]，通过将区域、行业、企业某一周期内的新能源消纳量与碳排放量进行分析、追踪和赋码，以绿、黄、橙、红四色二维码的形式，让碳排放和新能源消纳实现可量化。对企业，可反映综合能源使用量及新能源消纳情况，同时还反映该单位碳排放各项指标情况，即可追踪包括碳排放总量、强度和碳源结构的碳足迹。

 

二是气候投融资对接平台与项目库。《方案》提出，“鼓励试点地方对标国家气候投融资项目库，培育本区域气候投融资项目，打造气候项目和资金的信息对接平台”。

 

建立气候投融资对接平台与项目库，可以有效解决企业气候投融资信息不对称问题，有助于产融对接与合作。建议借鉴地方绿色金融和绿色金融改革试验区的经验开展此项工作，目前部分地方政府以及绿色金融改革试验区，包括湖州、广州、重庆、衢州、兰州等地，运用科技手段建设绿色金融产融对接平台与绿色项目库，已取得了积极成效。如湖州市“绿色金融综合服务平台”，借助大数据、云服务等金融技术手段，通过搭建和运行“绿贷通”、“绿融通”和“绿信通”三大服务系统，为企业提供银行贷款、股权融资、绿色评价等金融服务，支持企业，特别是中小微企业的绿色发展。

 

参考文献

[1]UBS, 10b tons to zero: how can China achieveits carbon neutral goal? [EB/OL], https://www.ubs.com/global/en/investment-bank/in-focus/2021/carbon-neutral-goal.html, 2021-1-13.

[2]清华大学气候变化与可持续发展研究院，《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》综合报告[J]．中国人口·资源与环境，2020, 30(11):1－25．

 

注：

[1]全文请参见生态环境部官网：(2021/12/24)[2021/12/24] 

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk05/202112/t20211224_965174.html

[2]资料来源：衢州发布全国首个“绿能码”助力实现“3060目标”，搜狐网，（2021/04/01）[2021/12/24],https://www.sohu.com/a/458534640_120057223