2022年我国金融工作将同时接受两场“大考”，五年一次的全国金融工作会议将召开，IMF或也将开始对我国新一轮FSAP评估。在此背景下，金融监管规则将对标国际标准，持续进阶完善，监管力度也将继续增强。

 

从银行资本监管来看，2022年，我国监管机构或将着手开始就资本监管看齐《新巴III》出台相应规则，银行业金融机构将面临着资本监管跟随Basel而升级的挑战。信用风险权重法中引入内评思路及调整风险权重的变化，不仅将对我国银行的内评体系和信息系统提出更高要求，也将影响银行大类资产投放的考量。市场风险和操作风险计算体系的精细化和复杂化也将对银行的信息系统和计算体系带来相应的挑战。参照BIS的量化评估，《新巴III》落地或将提升风险加权资产总额，叠加二级资本债风险权重的提升和银行集团并表监管的加强，我国银行仍将面临较大的资本补充压力。

 

从金融市场和资管产品的监管来看，“统一监管”的理念也将从资管产品推进到债券市场中。在债券市场监管上，银行间和交易所市场将秉承分类统一的标准进一步统一监管和互联互通。而伴随着金融市场监管规则国际化的推进，金融衍生品的监管规则将进一步完善，其也将面临发展机遇。而在金融消费者权益保护方面，监管机构将逐步压实中介机构职责，通过完备的判例和行政处罚来划清中介机构的尽职边界。在后《资管新规》时代，监管部门将进一步完善私募基金和养老金二、三支柱的监管框架，以期为创新投资提供充足股权资金，并筑牢共同富裕的养老财富基础。

 

与此同时，金融监管部门将继续完善金融科技运用的监管规则。在数据监管方面，监管部门将一方面继续完善金融数据的保护监管规则，另一方面提高监管处罚的数量和力度。在金融机构外包服务和第三方机构合作上，监管部门也将拓展金融监管的外延，关注相关服务的垄断问题。除此之外，由于人工智能和机器学习已经广泛在金融机构中开展运用，监管部门也将对智能投顾、自动化交易等相关领域加强监管规则的完善。

 

2022年，我国金融工作或将同时接受两场“大考”，一方面，五年一次的全国金融工作会议即将召开，将对此前防范化解重大金融风险攻坚战进行总结回顾；另一方面，国际货币基金组织（IMF）与世界银行（WB）或也将开始对我国进行新一轮金融稳定评估（FSAP），总结回顾上一轮评估所提出建议的改进情况。为了更好地服务实体经济发展、防范化解金融风险并积极稳妥推进金融对外开放，我国的金融监管规则也将继续进阶完善，对标看齐国际标准，监管力度将持续加强。

 

一、对Basel规则升级的前瞻准备

 

根据巴塞尔银行监管委员会（BCBS）的计划，《巴塞尔协议III（最终版）》（以下简称“《新巴III》”）将于2023年1月1日开始逐步实施。在《新巴III》的落地时间上，按照《巴塞尔协议章程》（BaselCharter）的规定，巴塞尔成员国家（或地区）应“承诺根据BCBS事前确定的时间节点执行相关巴塞尔协议的标准”。因此，2022年，我国监管机构或将着手开始就资本监管看齐《新巴III》出台相应规则，银行业金融机构也将面临着资本监管跟随Basel而升级的挑战。

 

（一）信用风险权重法引入内评思路，并调整风险权重

 

我国监管部门当前所使用的资本监管规则主要来源于巴塞尔银行监管委员会（BCBS）2006年的《巴塞尔协议II》和2010年所发布的《巴塞尔协议III》。而相较于此前版本的《巴塞尔协议》，2017年年底出台的《新巴III》在信用风险权重法的计算思路、计算方法和权重赋予方面进行了较大的改变。由于我国监管部门仅允许工农中建交招6家银行可使用内评法，其他银行均应使用信用风险权重法。因此，信用风险权重法的改革将对我国银行信用风险加权资产的计算，以及银行资产投放的侧重点产生较大影响。

 

一是在权重法中引入内评思维，对银行的内部评级体系提出更高要求。2006年，BCBS在发布的《巴塞尔协议II》中引入了内评法，从而使得部分获得监管部门批准的银行可以采用内部模型或内评体系来计算风险加权资产。在内评法的发展过程中，部分欧美银行充分利用了内评法的便利，大大降低了其风险加权资产的规模，从而提升了其资本充足率、缓解了资本补充的压力。国际金融危机发生后，国际监管组织以及各国监管部门发现部分银行对于内评法的过分使用使得银行之间的资本情况可比性降低，容易出现使用内评法和权重法银行资本充足率看似相当，但若按照权重法计算实际差异巨大的情况。因此，BCBS在《新巴III》中一方面严格限制了内评法的使用，另一方面在权重法中大量引入了内评思维，从而提升了两种方法计算结果的可比性。

 

不过，这一改变也对权重法银行提出了构建完备科学内评体系的要求。在不使用外部评级的情况下[1]，以非金融企业、银行两类情况为例，对于非金融企业，《新巴III》将其分为了投资级和其他一般企业两类，分别赋予了65%和100%的风险权重，其中非金融企业被列为投资级的条件主要为可以不受经济周期影响的履行偿债义务以及有在证券交易所公开交易的证券。对于银行，《新巴III》将银行分为了最高级、A级、B级和C级四类。除了最高级有着明确的核心一级资本充足率标准和杠杆率标准，A级、B级和C级的划分判断都需要内评人员结合客观数据进行主观判断。因此，《新巴III》中信用风险权重法下内评思维的引入将使得绝大多数银行不得不建立自己的内评体系，同时还需要不断的摸索更为科学的内部评价方法以期实现资本计量和风险防控的平衡。

 

二是调整了部分资产的风险权重，并对部分资产的分类进行了细化。从大类资产的层面上看，根据《新巴III》的规则和BCBS在量化影响分析（Quantitative Impact Study, QIS）中的研究，可以发现相较于此前资本监管规则，《新巴III》出台后，在计算信用风险加权资产时，商业银行、违约暴露、次级债务和对基金的投资这几类资产的加权风险权重有着较为显著的提升；权益、中小企业、资产担保债券（Covered Bond）这几类资产的加权风险权重则发生了显著的下降；其余一般企业、零售、主权、房地产等几类资产的加权风险权重则没有发生较为显著的变化。因此，如果单从大类资产投放的角度来考虑，银行或将对加权风险权重发生显著变化的大类资产投放占比和价格进行重新考量。

 

相较于此前的信用风险计量方法，《新巴III》还进一步细化了部分资产的分类，并对不同分类的资产分别赋予了差异较大的风险权重，从而使其实际风险与风险权重更为匹配。例如，对于住房抵押贷款，此前的《巴塞尔协议》将所有住房抵押贷款都设置为了一个统一权重（BCBS标准为30%，中国和美国的监管机构提高标准为50%），而《新巴III》将房地产抵押贷款分为了偿债资金是否主要来源于该房产的孳息的两种情况，并根据该房地产抵押贷款的贷款价值比（Loan-to-Value,LTV）设置了不同的风险权重。又如，对于一般非金融企业的贷款，《新巴III》还对项目融资、商品融资等形成的专业贷款（Specialized Lending）设置了不同的风险权重。在项目融资贷款中，不仅需要考虑该项目是否符合“高质量项目”的标准，还需要根据项目的营运阶段来赋予不同的风险权重。细化的资产分类以及差异化的风险权重配置对银行在资产和风险暴露分类上提出了更高的要求，甚至对于部分资产，银行还需要动态监测其市场价值、营运阶段等各类情况，从而根据交易对手方偿债能力的变化、贷款价值比的增减以及项目的营运阶段来动态调整该风险暴露的风险权重。

 

（二）市场风险与操作风险计算方法变化的挑战

 

在市场风险和操作风险的计算方法之中，《新巴III》均在标准法的计算方法中引入了此前内评法中的部分计算思路，同时提升了计算的复杂程度，对于前较少采用内评法计算市场风险和操作风险的银行而言，其计算方式、信息系统准备、模型设置等多个方面均形成了新的挑战。

 

一是市场风险资产计算过程中更为细化的计算方法和明确的账簿划分。根据资本监管规定，银行的资产或风险暴露将根据其账簿划分（银行账簿或交易账簿）来明确其计算的是信用风险资产还是市场风险资产。在此之前，银行账簿和交易账簿的划分往往只是根据交易台的主观意图进行划分，且资产在两个账簿之间划转的限制较少，因此境外曾有部分银行通过将资产在不同账簿之间腾挪来降低资本计提要求。为了避免这种现象，《新巴III》对交易账簿和银行账簿的划分更为清晰，一方面，部分资产将会被强制性的归入银行账簿或交易账簿；另一方面，银行账簿和交易账簿之间的划转将受到严格限制。

 

而在具体的计算过程中，为了提高风险敏感度，市场风险资产的计算过程也更为的复杂。例如，在计算过程中新增纳入了相关性计算，从而将不同资产之间市场风险的关联性和传染性纳入了考量中。又如，计算过程中所考虑和计算的风险类别由此前标准法的5类（一般利率风险、股票风险、商品风险、汇率风险、期权风险）拓展到8类，新增了非证券化信用风险、证券化信用风险（非相关交易组合）、证券化信用风险（相关交易组合）3类风险。在此背景之下，我国银行的市场风险管理方法、计算方法也将面临迭代升级，对于信息系统有待进一步健全的银行而言，挑战尤甚。

 

二是操作风险计算方法的统一，将使得我国绝大多数银行面临更为复杂的计算流程。在此之前，我国所有银行所采用的操作风险资产计算方法为基本指标法或旧标准法，即使其中较为复杂的旧标准法也仅需将银行营业收入分为不同业务条线，分别乘以固定的系数后加总就可以得到操作风险资产总规模。然而，《新巴III》中的新标准法大大提升了操作风险资产的计算复杂程度。首先，银行需要将营业收入分割为多个部分，并将各个部分的结果乘以不同的乘数。而对于具体的分割情况和业务数据，银行还需要进行详尽的信息披露。其次，银行还需要在计算操作风险资产时将过去10年的年平均操作风险损失额纳入其中。虽然该方法可以激励银行避免操作风险损失，但是也为银行记录过往操作风险损失提出了新的挑战。

 

不过，值得注意的是，BCBS也允许各个国家或地区的监管部门根据当地的实际情况调整操作风险资产的计算规则。例如，可以不考虑过往10年的年平均操作风险损失额等。若未来我国监管机构在《新巴III》框架内相应简化操作风险资产的计算规则，那么对于我国银行而言，所面临的转换压力也将有所减轻。

 

（三）资本补充的老问题与新挑战

 

为了提升银行业金融机构防抗风险和支持实体经济的能力，近年来，金融监管部门出台了多项监管政策帮助银行多渠道补充资本。不过，从实际的效果上来看，虽然国有大行和股份制银行能够较为有效的通过发行永续债等各类资本工具补充资本，但是城商行和农商行等机构资本补充难度仍然较大。因此，不难发现近年来虽然国有大行和股份制行的资本充足率得到了一定的提升，但是城商行资本充足率总体情况始终裹足不前，农商行的资本充足率甚至还有所下降。这一情况造成了不同银行之间的资本充足率出现了较大的分化，中小银行的资本补充压力进一步上升。而对于大型银行而言，为了满足全球系统重要性银行总损失吸收能力（TLAC）要求，并在国内系统重要性银行附加资本要求落地后能够保持充足的资本缓冲，大型银行也有进一步夯实资本的意愿和需求。

 

未来，随着《新巴III》的渐行渐近，在上文所提及的各类驱动因素之下，我国各类银行的资本还将面临着两方面新的挑战：

 

一是从总体上来看，《新巴III》将使得大部分银行风险资产数额上升，从而对银行资本补充提出更高要求。此前，BCBS曾在2020年4月发布《巴塞尔协议III监测报告》（Basel III Monitoring Report），其中就全球展业的大型银行在《新巴III》实施后风险资产的变化情况进行了量化测算，我国有6家国际性的大型银行也被纳入了测算样本之中。在测算中，BCBS将银行分为了两组，第一组银行为一级资本净额大于30亿欧元且在国际上展业的大型银行，第二组银行是其他纳入样本的大中型银行。根据BCBS测算，施行《新巴III》后，第一组银行的风险加权资产平均上升3.8%，其中全球系统重要性银行的风险加权资产平均上升5%，而第二组银行风险加权资产平均上升6.6%。从地域差异上来看，根据BCBS的测算，欧洲的银行和其他区域的银行（包括亚太地区等）在《新巴III》落地后风险加权资产的提升较大，而美洲的银行风险加权资产可能有所下降。根据银行资本充足率的计算方法，若银行希望保证资本充足率不变，那么在风险加权资产上升时，银行的资本也需要等比例提升。由此可见，未来若《新巴III》在我国落地，我国银行需要额外补充更多的资本才能保证其资本充足率总体稳定。因此，我国的银行也需要提前展开资本的测算和筹划以面对《新巴III》出台后潜在的资本压力。

 

二是《新巴III》将次级债权的风险权重明确为150%，提升了银行发行二级资本债的难度。在2006年BCBS发布的《巴塞尔协议II》中，并未对次级债权的风险权重进行明确规定。因此，我国监管机构在2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》中将二级资本债券的未扣除部分赋予了100%的权重。若不考虑需要扣除的部分，100%的风险权重为银行表内持有其他银行二级资本债创造了相应便利的条件。正因为如此，当前银行所发行的二级资本债券有30%左右由其他银行的表内所持有。然而，《新巴III》在信用风险权重法中明确次级债权和其他非权益性资本工具（未扣除部分）的风险权重为150%。考虑到《巴塞尔协议章程》要求各成员国家或地区所执行的标准不应低于《巴塞尔协议》。因此，我国银行表内所持有的二级资本债券风险权重的上升或将成为定局。在此情境下，银行二级资本债券的发行难度也将进一步上升。若未来资管产品不能更多的持有银行二级资本债券，银行的资本补充将面临较大的困难。

 

值得注意的是，银行集团或将在金控监管的趋势下受到更为严格的并表监管，从而对集团的资本计算和管理提出更高的合规性要求。不同于我国的保险集团以及非金融机构通过收购多种牌照建立的金融控股公司，我国银行集团往往以银行为母体，持股控制多种牌照子公司而形成。而随着金控监管的趋势有金融控股公司向金融集团拓展，未来银行集团的并表监管或也将进一步加强。首先，随着金融集团并表监管的加强，金融集团整体的资本监管也将更为严格和完备。其次，由于《金融控股公司监督管理试行办法》和《保险集团公司监督管理办法》均提出金融类子公司的股权控制层级原则上不得超过3级的要求，银行集团在公司治理上还面临管理层级压缩的挑战。最后，银行集团内部法人主体之间的关联交易，也将面临更为严格的监管要求。

 

二、金融市场与资管产品“统一监管”再推进

 

随着《资管新规》过渡期结束，金融市场监管与资管产品的改革与发展将迈入深水区、直面“硬骨头”。统一监管的理念或也将由资管市场拓展到债券市场，银行间和交易所债市的互联互通与统一监管将迎来新发展。而为了强化资本市场和资管产品的监管，并树立“卖着尽责，买者自负”的理念，中介机构的责任也将进一步的压实。值得注意的是，参照境外经验，后《资管新规》时代各类私募基金和养老资管产品将获得发展的窗口机遇期。

 

（一）债券市场监管规则的统一及看齐国际标准

 

此前，由于历史原因，我国债券市场形成了银行间和交易所两个相对独立的市场，以及相对独立的监管规则和交易结算体系，为了解决债券市场相对割裂的现状、统一监管规则和执法机制，近年来监管部门曾出台了一系列文件。2020年11月22日，国务院金融委第四十三次会议研究了规范债券市场发展、维护债券市场稳定工作，提出了“按照市场化、法治化、国际化原则，处理好促发展与防风险关系，推动债券市场持续健康发展”的总要求。2022年，为了进一步完善金融市场法治体系，在金融对外开放的大背景下提高金融市场的国际化水准，债券市场和金融市场的监管体系也将进一步深化改革：

 

一是债券市场监管规则的分类统一，银行间和交易所两个市场的进一步的互联互通。从2018年开始，监管部门便开始着手推进债券市场的统一监管，先后出台了多项文件，在债券信息披露、信用评级、执法处罚、纠纷解决等多个方面统一了银行间和交易所债券市场的监管规则。不过，在一级发行规则、二级市场互联互通等多个方面，银行间和交易所债市仍存在着进一步统一的空间。2021年8月，人民银行等六部门发布《关于推动公司信用类债券市场改革开放高质量发展的指导意见》，提出了要推动研究制定《公司债券管理条例》，以健全分类趋同、规则统一的法律安排。若未来监管部门正式出台《公司债券管理条例》，其对于公司信用类债券市场的意义将不亚于《资管新规》对于资管市场的意义，或将成为公司信用类债券未来发行交易的统一监管的“《宪法》”。而在二级市场的互联互通方面，2022年银行间和交易所债市或也将迎来进展。参考此前的债券通模式，银行间与交易所债市的互联互通或也将采用类似的多级托管模式。值得注意的是，在债券市场监管规则法治化、市场化和国际化完善后，债市的品种或也将进一步丰富。从境外经验来看，随着债券市场的法治水平提升，高收益债券、私募债券等多种债券品种也将获得蓬勃发展的机会。

 

二是随着金融市场的发展，金融机构对于衍生工具的使用将更为广泛，其监管标准也将看齐国际准则。随着我国金融市场的对外开放，近年来境外机构所持有的我国债券规模和占比也不断上升。参考境外经验，为了规避金融市场的利率风险、汇率风险、信用风险等，金融机构和资管产品往往会使用各类金融衍生工具。未来，随着我国金融市场国际化水平的不断提升，我国金融衍生品市场也迎来新发展的机遇和挑战。2021年11月，银保监会发布《关于衍生工具交易对手违约风险资产计量规则有关问题的通知》，一方面再次认可了终止净额结算的法律效力，扫清了境外机构的疑虑；另一方面允许银行业金融机构衍生品交易按净额开展资本计提，节省了大量的资本占用，从而为未来银行发展衍生品交易和服务进一步夯实了基础。

 

在众多衍生品之中，信用衍生品的发展或将由于我国《商业银行资本管理办法》的修改获益。无论是此前的《巴塞尔协议II》还是最新的《新巴III》，采用信用风险权重法的银行均可以通过购买信用衍生工具，以替代法的方式来降低相应头寸的信用风险权重。然而，此前我国并未允许采用信用风险权重法的银行（我国绝大多数银行）通过购买信用衍生工具来降低风险权重。2021年8月人民银行等部门曾发布的《关于推动公司信用类债券市场改革开放高质量发展的指导意见》，其中要求“完善信用风险缓释工具、信用保护工具资本占用等配套政策和终止净额结算等衍生品配套制度”。未来，在我国落地《新巴III》的过程中，或将对《资本管理办法》进行统一修改，从而允许采用信用风险权重法的银行可以通过信用衍生工具降低相应头寸的风险权重。

 

值得注意的是，我国衍生品市场的发展也将面临着与国际监管标准看齐的挑战，由此银行参与的非集中清算衍生品交易或也将被要求互缴保证金。当前，我国仅有部分IRS产品按照人民银行要求实行强制集中清算，其他衍生品交易集中清算的比例较低。在国际金融危机后，为了鼓励场外衍生品集中清算，以降低潜在风险，根据国际监管组织的要求，到2021年9月后，非集中清算衍生品交易体量超过80亿欧元的金融机构都应当对每笔非集中清算的衍生品交易，与交易对手方互相缴纳初始保证金（Initial Margin）；所有参与非集中清算衍生品交易的金融机构都需要与交易对手方互缴变动保证金（Variation Margin）。未来，随着我国金融市场的进一步开放、衍生品市场的发展，我国监管机构也必然将落地该项监管要求，从而对参与非集中清算衍生品交易较大的金融机构形成比较大的保证金互缴压力。

 

（二）以中介责任压实为切入点，保护金融消费者权益

 

金融市场里，在资金由投资人流向融资企业的过程中需要经过多重的金融中介，例如在证券的发行过程中，需要承销商、律师事务所、会计师事务所等；在资管产品创设和管理过程中，需要有管理人、估值机构和审计机构等；在资管产品的销售过程中，需要有代销机构、宣传媒体等。这些中介机构的勤勉尽职与否直接关系到投资者的资金安全，因此，监管部门未来将以中介机构责任压实为切入点，确保各类金融消费者的权益。

 

一是对承销商等各类中介追究连带责任的力度将持续增强，中介机构的责任边界也将更为清晰。近年来，随着债券违约的逐步常态化，金融监管部门和司法机构对于债券各类中介机构的勤勉尽责要求不断强化，也出现了要求相关中介机构承担投资者损失的判例。在债券市场方面，2021年9月，浙江高院维持了“五洋债”案件的一审判决，明确债券承销商和会计师事务所承担欺诈发行的全额连带赔偿责任，信用评级机构和律师事务所分别在10%和5%范围内承担连带赔偿责任。在该案的判决中，出现了承销商不应在未经审查的情况下采纳会计师事务所出具的意见、承销商在承销公募债券时应当履行较承销私募债券更为细致和严格的尽职调查义务等一系列原则。这些判例及其中的原则或将普适于各类债券纠纷案件中，从而为划清中介机构的责任边界、压实中介机构的尽职调查职责奠定基础。在股票市场中，“康美药业”案的实践中不仅要求会计师事务所承担100%的连带赔偿责任，更是首次在我国境内对特别代表人诉讼制度进行实践。

 

二是资管产品管理人、估值机构、代销机构等相关中介机构责任的进一步压实。在资管产品的层面，《资管新规》过渡期之后，监管部门也还将继续压实资管产品管理机构、估值机构和代销机构的职责，以期能够平稳打破刚性兑付，实现“买者自负、卖着尽责”的原则。具体而言，监管部门关注的重点将会转移到以下两个方面：一方面是估值体系的完善和预期收益率展示的改革。此前，《资管新规》严格限制了摊余成本法的使用，要求参照企业会计准则对资管产品的底层资产进行估值，并鼓励采用市值法估值。未来，监管部门或将进一步以“白名单”的形式划定可以使用摊余成本法估值的范畴，从而引导估值方法向市值化转型。同时，强化资管产品的收益展示模式监管，从而降低客户的潜在刚兑预期。另一方面是代销机构代销行为的进一步规范。此前，银保监会等监管部门已出台了多项监管规则，未来应关注法院判例所划定的代销机构义务范畴，以便进一步明确代销机构的尽职边界。值得注意的是，从信托到期量的同比变化情况来看，2022年信托到期量同比上升幅度较大，结合房地产严监管政策和个别房企的信用风险事件，应关注潜在的信托风险项目暴露问题。随着金融市场和资管产品法治的进一步完善，未来监管机构和司法机构或也将开始关注资管产品信义义务的执行情况。 

 

（三）后《资管新规》时代的监管重点

 

随着2021年年底《资管新规》过渡期到期，资管产品的转型整改也基本完成。监管部门将更关注《资管新规》框架之外的私募资管产品。而参照境外经验，结合共同富裕的要求，伴随我国养老金第二、三支柱政策的明确，未来我国养老类资管产品也将面临政策支持和发展的机遇期。

 

一是明确私募基金的监管规则，从而为“专精特新”创新企业提供丰富的未上市股权投资。从境内外的经验来看，私募投资基金，特别是其子项创业投资基金和政府出资产业投资基金等，往往是创业创新企业重要的股权融资来源。从我国的实践来看，股权投资类私募基金和创业投资类私募基金在所有私募基金中的占比也从2018年的60%左右上升到了当前的65%左右，其中创业投资类私募基金的总规模更是从2018年初的0.64万亿元上升到了2021年10月末的2.24万亿元。《资管新规》中指出：“私募投资基金适用私募投资基金专门法律、行政法规”，不过，当前《私募投资基金管理暂行条例》的定稿尚未出台。在资管产品监管框架逐步完善的过程中，《私募投资基金管理暂行条例》的出台将有利于更好的明确私募投资基金的管理标准，从而吸引各类资金更好的通过私募基金来为“专精特新”创新企业提供丰富的未上市股权融资资金。

 

二是完善构建养老金二三支柱，以养老财富积累筑牢共同富裕的基础保障。相较于发达经济体，我国养老金第二、三支柱的总规模相对较小，而随着人口老龄化的加快，未来养老金第一支柱（基本养老保险基金）所承担的压力越来越大，基本养老保险的替代率或将会逐步下滑。为了筑牢共同富裕的养老保障基础，亟需进一步完善养老金二、三支柱规则，以税收优惠等政策鼓励居民通过养老金二、三支柱积累长投资期限的养老财富。在此之前，我国养老金第三支柱的税收优惠政策仅惠及部分保险产品，并未将基金、理财、储蓄等其他资管产品纳入其中。2022年，三支柱的税优政策也将拓展到其他资管产品，为资管产品投资的长期化转型提供机遇。从境外的经验来看，随着人均国内生产总值上升，长期限基金的规模也会随之增加，而这其中主要的资金来源就是养老金二、三支柱。从美国的历史经验来看，居民金融资产中养老金（第二、三支柱）的占比在1975年仅为13%左右，而到2010年这一比例则上升到了30%以上。

 

三、完善金融科技健康发展的规矩方圆

 

随着数据存储、传输、处理、计算技术的迭代和升级，许多金融科技的运用成为了可能。不过，金融科技这把“双刃剑”在重塑金融机构展业方式、促进普惠金融落地的同时，也带来了潜在的风险。为了在充分享受金融科技所带来便利的同时，能够最小化金融科技的风险、促进金融科技的发展行稳致远，监管部门将逐步完善金融科技运用的监管规则，划清其运用的“规矩方圆”。

 

（一）数据监管元年：从立规到执行

 

“数据是新时代的石油”。如同石油在开采时需要配套完备的安全生产规范一般，数据的收集、使用、储存也需要相应的配套监管规则。甚至，由于个人数据还关乎每个人的隐私和权力，其监管和规范的标准还需更高。近年来，我国逐步完善数据安全相关法律规章体系，并加大了相应的执法力度。具体而言，未来我国数据监管的加强主要将围绕以下两个方面：

 

一是进一步完善规范数据监管的监管框架。2016年《网络安全法》出台之后，我国开始逐步完善数据监管的相关法律体系。2021年，《数据安全法》与《个人信息保护法》的发布和施行意味着我国数据安全与信息保护法律基础基本框架构建完成。在这些法律的框架之下，各个监管部门还出台了《关键信息基础设施安全保护条例》、《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》等一系列监管规定。当前，尚有不少监管规定尚在征求意见稿阶段或正在起草的过程中，例如《个人金融信息保护试行办法》等监管规则或将在2022年正式出台。从当前数据监管的原则上来看，各类机构获取、使用、储存和转移所应当秉承的原则包括《民法典》明确的“合理、正当、必要”原则，以及“知情-同意-可撤回同意”原则等，未来相关个人信息保护和数据保护的监管规则中也将延续此前的相关原则。

 

二是以现有法律法规和监管规则为依据，加大对数据获取、使用、处置的全流程监管的处罚力度。近年来，我国监管机构陆续加大了对信息违规收集和使用的处罚力度。以人民银行为例，截至2021年11月底，人民银行总行层面公布的2021年30起行政处罚中，有8起处罚原因是“违反信用信息采集、提供、查询及相关管理规定”，显著高于此前年份该项缘由的处罚数量。而在银保监会及派出机构的行政处罚中，2019至2021年涉及信息泄露的行政处罚数量分别为2件、2件和6件，也呈现出了逐年增多的趋势。随着未来信息保护和数据监管法律体系的进一步完善，监管部门处罚案件数量和执法处罚力度也将进一步提升。值得注意的是，在侵犯个人数据的处罚上限上，相较于欧盟出台的《通用数据保护条例》（GDPR），我国的《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》标准更高。GDPR中要求的处罚上限为2000万欧元或该企业全球年营收的4%，而我国《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》所设置的处罚上限则是5000万元或该企业上年度营业额的5%。

 

（二）对金融机构外包服务及与第三方合作监管要求的完善

 

随着金融科技在多方面的运用，在传统的展业模式之外，金融机构不断创新新的展业方式，而由于银行自身能力边界的局限，金融机构所运用和依赖的第三方合作和外包服务机构不断增加，这其中包含了第三方的获客渠道、云服务、软硬件服务提供商等各类非金融机构。在此背景下，金融服务提供商的外延不断拓展，这也为金融监管提出了新的挑战，为了应对这些挑战，未来对于金融机构外包服务机构与第三方合作机构的监管要求也将逐步完善。

 

一是将金融机构的外包服务机构和第三方合作机构纳入金融监管范畴，统一监管标准。近年来，由于金融机构对金融科技创新应用涉及了大量外包服务提供商及第三方合作机构，国际监管组织开始着手将这些机构纳入监管范畴。2021年10月，国际证监会（IOSCO）发布《外包原则》（Principles on Outsourcing），其中的“原则6”就明确指出：“受监管的金融机构应采取合适的措施，以确保其监管者、审计者及其自身能够在必要时，可以了解、获取和接触与该外包任务合规与监管相关的信息和内容，这包括与该外包任务相关的IT系统、数据和人员等。”而在我国境内，银保监会在11月25日发布的《关于规范银行服务市场调节价管理的知道意见》中，也提出了“加强服务外包管理”的内容，要求银行“要与外包服务提供商在服务协议中列明价格条款，禁止外包服务提供商向客户收取服务费用”。在金融科技运用不断丰富的时代，金融服务提供商的边界和外延也不断拓展，金融监管部门也将逐步拓展金融监管的外延，逐步将金融机构的外包服务提供商、第三方合作机构纳入管辖的范畴，并对其施以与金融机构相统一的监管要求，避免潜在的监管套利风险。

 

二是关注外包服务和第三方合作机构的可替代性问题，避免单一服务商垄断特定领域。2020年，金融稳定理事会（FSB）曾发布《外包及第三方合作相关的监管注意事项（讨论稿）》（Discussion Paper:Regulatory and Supervisory Issues Relating to Outsourcing and Third-PartyRelationship）。此后，根据全球主要司法辖区监管部门和大型金融机构的反馈，FSB总结了当前外包和第三方合作的主要风险点，其中最为重要的风险点就在于外包服务或第三方服务供应商的集中度和可替代性问题。以云服务为例，根据BIS的统计，向全球金融机构提供IaaS（Infrastructure as-a Services）云服务的前3大供应商占据了该市场约60%的市场份额，前7大供应商占据了该市场75%的市场份额，呈现出了较高的集中度。甚至在不少司法辖区，相关服务提供商的市场集中度更高。这一现象一方面使得金融机构在获得外包或第三方服务时缺少议价能力，另一方面增大了由于该服务商“宕机”而导致金融体系“停摆”的风险。为了解决这一问题，各国监管机构也着力通过反垄断、要求金融机构必须同时选择多个服务提供商等方式，解决外包和第三方机构的可替代性问题。

 

（三）对于人工智能和机器学习等的监管规制

 

在金融科技的实践中，为了提升金融服务的效率，同时为客户提供更为精细化、个性化的服务，流程自动化、人工智能（AI）、机器学习（ML）等越来越多的被运用于金融机构之中。这些新运用在创造了新机遇的同时也包含了潜在的风险，近年来各国监管机构也逐步开始加强对流程自动化、人工智能和机器学习的监管力度。未来，我国监管机构或将从以下两个方面提升对人工智能、机器学习等运用的监管规制力度：

 

一是将研究明确人工智能和机器学习在金融行业应用的原则。从国际比较来看，欧美等发达经济体已逐步开始对人工智能和机器学习设置相关法律、出台监管规则或发布讨论稿。以欧洲为例，在立法层面，欧盟委员会在2021年4月提出了《关于制定人工智能统一规则的建议》（Proposal for a regulation layingdown harmonized rules on AI，又被称为“《AI法案》”）的提案，拟规范各行各业对人工智能和机器学习的使用；在运用的指导意见上，2019年4月，欧盟委员会（EC）组成的AI运用独立高级别专家组发布了《人工智能道德准则》（Ethics Guidelines for trustworthyAI），明确了人工智能运用的相关原则；在具体使用原则和方法上，欧洲银行监管局（EBA）在2020年1月发布了《大数据和高级分析运用报告》（Report on big data and advancedanalytics），欧洲保险和养老金管理局（EIOPA）在2021年7月发布了《AI运用管理原则：欧洲保险业道德使用AI技术的方法》（Artificial intelligence governanceprinciples: towards ethical and trustworthy artificial intelligence in theEuropean insurance sector），分别就银行业和保险业规范使用人工智能等技术进行了要求。除了各国监管机构外，各类国际监管组织也在尝试制定相应的AI使用原则，例如，国际证监会组织（IOSCO）在2021年9月发布了《市场中介及资产管理机构对人工智能和机器学习的运用》（The use of artificial intelligenceand machine learning by market intermediaries and asset managers）。当前，虽然我国各行各业对于人工智能和机器学习技术使用的监管仍处于前期阶段，但是由于金融和科技行业对这些技术的运用走在了相应前列，监管部门或将参照境外经验，首先对金融和科技企业相关技术的运用确立相关的原则和规范。

 

二是进一步完善对人工智能和机器学习特定应用的监管，例如智能投顾、自动化交易等。在实践中，人工智能、机器学习以及流程机器人已经在金融行业中进行了大量的运用。从欧美等发达经济体的经验来看，自动化交易不仅在交易所的证券市场占到了所有交易量的50%以上，而且在芝加哥商业交易所（CME）的期货市场上也广泛流行。从境内市场来看，我国各类证券市场中自动化交易、做市所达成的交易额在总交易量中的占比也不断提升。而在智能投顾的运用上，境内众多金融机构近几年陆续推出了可以根据客户年龄、投资需求、风险偏好等进行精准匹配的智能投顾服务产品，探索了为居民提供个性化金融服务。参考智能投顾、自动化交易的境外监管经验，为了规范这些运用在我国境内的发展，未来监管部门对于这些具体运用的监管重点或将集中于充分的信息披露、算法的公正性、内控体系的完备性以及人员的专业性上，同时监管部门或将要求金融机构在核心环节保留人工介入和审核。

 

注：

[1]此前，在2012年我国原银监会发布的《商业银行资本管理办法（试行）》中并未允许银行使用《巴塞尔协议II》中的外部评级法计算风险权重，因此本文中仅考虑非外部评级法的情况。