一、现有不动产持有税的历史及内容

2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议决定授权国务院开展房地产税试点工作，并于条件成熟时，及时制定法律。该项会议提出：1）试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅；2）国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则；3）按照积极稳妥的原则，统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区。授权的试点期限为五年。

目前我国房地产税主要从交易环节（土地交易、房屋销售）和持有环节进行征收，且呈现“重交易、轻持有”的特征，即交易环节税种类目繁多，税收规模大，持有环节税收规模较小。其中房产税特指在不动产持有环节征收的一类房地产税，也是本文主要讨论的税种。为了更好的理解当前在房地产税进程中所处的阶段，以及相关制度出台后对市场和行业可能带来的影响，我们首先对我国房地产税的历史和现行相关制度进行梳理。

1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》确定了我国房地产税征收的标准。1986年，国务院颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》，该项《条例》于2011年进行修订，是我国目前房产税征收工作开展的主要依据。《条例》从征收范围上规定对营业用房产征收房产税，对个人所有的非营业用房产免征房产税；计税基础选取房产历史成本，而非当前公允价值；税率方面，依照房产余值计算缴纳的税率为1.2%，依照房产租金收入计算缴纳的税率为12%。

2011年在上海和重庆启动的房产税改革试点工作效果并不理想。2010年5月，国务院批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中明确提出“逐步推进房产税改革”。2011年1月，上海和重庆启动了房产税改革试点工作，将房产税征收范围扩大至新购的住房，但由于税基较窄、税率偏低、征收不严格等原因，目前均未取得较为突出的效果。

2013年至今，房地产税改革推进速度加快。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”，房地产税立法被提上日程。2015年8月，房地产税法正式进入全国人大立法规划。2018年9月，房地产税立法工作被列入五年立法规划。2021年10月23日，全国人大常委决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，征收对象未居住用和非居住用等各类房地产，标志着房地产税改革有了实质性进展。

二、征收房地产税的影响

房地产行业是与民生直接相关的行业，也是我国土地财政的重要参与主体，房地产税政策作为对房地产行业的重要调控手段，对行业、政府及社会均有着重大影响。

增加空置房产的持有成本，抑制投机型购房需求。我们预计，本次政策极大概率会对新购住房和居民持有的存量住房同时征收，因此二套房的持有成本将明显增加。在购房成本提升的前提下，投机性购房所带来的投资收益将明显降低，因此我们认为房地产税将会对投机型购房需求形成抑制，从而对于房价上涨起到一定的调节作用。

主要城市房屋空置率偏高，征收房地产税对租金影响可能有限。征收房地产税对租金的影响取决于供需格局，由于持有房产的成本上升，对于用于出租的房产，房东可能会将持有成本转嫁到房租上。但另一方面，房地产税的征收增加了房屋空置的成本，在空置率较高的情况下会增加房屋出租的供给，因此房地产税征收对租金的影响取决于区域供需情况，不一定会造成租金上涨。目前我国的住房空置率没有官方的统计数据，根据腾讯与中国房地产报等机构联合发布的《2015年5月全国城市住房市场调查报告》显示，中国主要城市的住房空置率整体水平在22%至26%之间，一线城市空置率22%，二线城市24%。另根据方正证券的调研报告显示，2015年上海房屋空置率为12%，北京为5.6%，广州为9%，深圳为8%。整体看，主要城市住房空置率偏高，预计征收房地产税对租金影响有限。

间接提高房企非刚需项目的运营难度，一二线城市的刚需盘或成为房企的重点竞争环节。房地产税的征收，直接利空的是投资需求和多套房持有者，但也间接提高了房企非刚需项目的运营难度；此外，由于保障刚需的政策定调和城市间马太效应的影响，一二线城市的刚需盘或成为房企的重点竞争环节。开征房地产税会提高房产的持有成本，房产回归居住价值会更加强化，投资类房地产的收缩也会成为必然，比如文旅盘、康养盘、海景盘等，因其居住价值低、持有成本高，投资热度将明显下挫，房企拿地涉及这些类型的需更加谨慎，另外这类项目的融资难度也会明显增加。另一方面，房地产税开征以后，城市间的马太效应将更加明显。缺乏产业竞争能力的弱能级城市受限于税基规模，房地产税收入对财政收入增收效应有限，城市基建及居住配套建设的财政资金保障较弱，城市对人口吸引力较弱，进而影响当地房市需求。反之，一线和强二线城市开征房地产税可使财政充盈，基础设施、教育、医疗等更加完善，对房价的长期走势保障程度更强。考虑到房地产税的免征政策对刚需友好，房企今后的拿地需遵循“以销定投”的大原则，即拿地区域专注能级较高的城市，或能级较低城市的核心区域，且一二线城市的刚需产品竞争强度将上升。

有利于地方政府扩大税源，增加财政收入。长期以来，国有土地出让都是地方政府财政收入的重要来源，在当前土地市场遇冷，房地产开发投资回落的背景下，地方政府财政收入或将受到影响。我们以重庆和上海的房产税试行政策为基础，假定：1）未来房地产税征收范围既包括增量的新购住房，也包括持有的存量房；2）给予人均30平方米的免征额度；3）计税依据按房屋市价的70%计算；4）税率采用0.6%的单一税率。据此，我们测算了部分一线城市以及二线城市开征房地产税所得收入，并将其与当地土地出让收入进行对比，发现对于一线城市（上海、深圳），以及人均居住面积较大的二线城市（苏州、成都），房地产税带来的增收有望超过当地土地出让金收入的10%。因此，我们认为开征房地产税，可以一定程度上对冲地方政府卖地收入下滑的情况，有利于增加地方政府财政收入。

作为对土地出让收入的替代，有利于降低地方财政对土地出让收入的依赖，长期看城投公司面临转型的压力。房地产税作为地方税，作为对土地出让收入的替代，有利于降低地方政府对土地出让收入的依赖，是财税体制改革的重要环节。随着土地出让收入的下降，城投公司作为地方政府经营土地的代表，长期看面临业务转型的压力。

三、本次房地产税改革试点的几点预测

试点与立法同步进行。全国人大常委会授权国务院开展房地产税试点工作，并于条件成熟时，及时制定法律。我们认为试点与立法应是同步的节奏，在开展试点工作的同时，积累立法经验。

试点城市以房价上涨压力较大的一二线城市为主。理论上来讲，房地产税对土地出让金存在一定的替代作用，尤其是中长期将有利于降低地方政府对土地财政的依赖程度，但短期替代效果较弱。此外，考虑到房地产税对土地市场存在一定的抑制作用，在短期无法有效提升地方财政收入的情况下，压制当地土地市场，可能会进一步加大地方政府的财政压力。因此，我们认为，本次改革试点城市的选择，应以房价上涨压力较大的一二线城市为主。

大概率不会跨区域计算房产。由于当前各地房地产调控政策各异，且部分城市产权权属性质较为复杂，统一计算难度较大，故我们认为本次改革试点大概率不会跨区域计算房产。