解密欧盟财政—MFF与NGEU是什么？

关键字：欧盟 , MFF , NGEU

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2021-08-31

郭嘉沂

兴业研究公司外汇商品研究部总经理，兴业研究首席汇率研究员

外汇商品部

余律

兴业研究公司汇率研究助理研究员

外汇商品部

不同于欧央行统一货币政策，欧盟统一财政一直以来都是无法解决的难题。受2020年疫情影响，欧盟推出史上规模最大的一篮子财政刺激计划，包括欧盟2021-2027多年度财政框架（MFF，超1万亿欧元）以及下一代欧盟计划（NGEU）。NGEU的核心为欧盟复苏基金——欧盟可为其成员国提供近7000亿欧元规模的赠款及贷款，鼓励绿色和数字化转型相关的投资与改革计划。

2021年第三季度以来欧盟财政资金不断下发，欧央行保持宽松至少至2022年3月，欧盟疫苗接种超越美国，预计2022年欧洲基本面边际变化将优于美国。使得在市场开始炒作联储加息前（2022年中之前）美元指数上涨并不流畅。

欧央行的成立使得欧元区的货币政策得以统一，但财政政策统一仍是尚待解决的重大难题。2020年新冠疫情危机带来了欧盟史上最强的财政刺激计划，欧盟朝着财政统一的方向迈进了一大步。欧盟在疫情期间使用的一篮子经济复苏计划包括多年度财政框架（Multiannual FinancialFrameworks，MFF）以及下一代欧盟计划（NextGenerationEU，NGEU）。本文将分别对其展开详细的介绍。

1、多年度财政框架（MFF）

自1988年以来，欧盟以五至七年的长期预算模式运作，为年度财政预算提供了稳定的框架。近年来，长期预算也被称为多年度财政框架，它规定了财政资金的优先使用领域，并设置了欧盟年度支出的限额。在每个欧盟的年度预算中，实际预算通常低于MFF设置的上限，以便应对危机和紧急情况的发生。除此之外，年度财政预算的收入和支出必须保持平衡。

欧盟的长期预算框架为其经济发展提供了明确的指导方针以及长久且稳定的资金来源。它实现了财政预算的量入为出，从而避免了预算危机的发生，并确保优先领域能获得足够资金配额，在欧盟一体化进程中起到了极为重要的作用。欧盟在历史上总共制定了六轮长期预算，在每一轮中都围绕着当下需求给出了阶段性财政目标以及具体的政策实施框架。

收入方面，欧盟长期预算资金的主要来源有：自有资金、盈余资金及其他来源。其中，自有资金占欧盟收入的绝大部分，包括关税、糖税、来自成员国基于增值税和国民总收入的捐款等。其他来源主要包括对违反欧盟竞争法的公司罚款、退税以及工资税等。欧盟不同收入来源的份额每年略有不同。

决策方面，欧盟长期预算需由欧盟理事会及欧洲议会依次通过后方能执行。欧盟总务委员会负责长期预算议案的准备工作。在新一轮预算执行之前，欧盟总务委员会会对前一轮预算进行评估，在此基础上研究新预算的实施计划，最终形成新预算的总体方案。欧盟理事会对所提议案做出初步决策，只有理事会成员 一致同意 时方能通过。欧洲议会拥有议案的最终决定权，它能批准或否决欧盟理事会的决议内容，但不能对其进行修改。另外，自有资金的决议方式相对特殊，欧盟理事会有权自主决定自有资金的最大数额及其来源类型，欧洲议会可对其提出改进意见。

执行方面，欧盟总务委员会负责长期预算框架的实施。欧盟总务委员会需按照有关规定在已获批的限额内执行预算。预算的实施过程受到欧洲监察官组织、欧洲审计院、欧盟反欺诈办公室等部门的监督。在年度预算执行完成后，欧盟总务委员会还需向欧洲议会及欧盟理事会提交上一年的执行情况报告。

经欧洲议会同意，欧盟理事会于2020年12月17日通过了最新一轮的长期预算，即欧盟2021-2027多年度财政框架。该预算将为欧盟27国提供近12110亿欧元（2018年估值为10743 亿欧元，约为欧盟27国GNI的1.11%）的长期资金来源，以支持欧盟各国的经济复苏以及优先事项。面临有史以来最严重的经济危机，欧洲议会还额外通过了125亿欧元的预算。

英国脱欧减少了欧盟财政收入的来源，加上本轮预算总额不降反增，欧盟在原有收入框架的基础上，提高了27个成员国的捐款额度，同时将其在成员国关税收入中的分配比重由80%提升至90%。此外，欧盟还增加了资金来源的渠道，对碳排放、不可回收塑料包装等进行征税，同时加大企业征税力度。

本轮长期预算的重心在于绿色和数字化转型，它涵盖了七大支出领域，包括对欧盟传统凝聚力政策、农业政策进行现代化改造。为了支持数字化转型，本轮预算特别设立了一个新的资助计划——“数字欧洲”，以促进人工智能、网络安全工具等关键数字技术的大规模推广和使用。吸取疫情危机的经验教训，欧盟设立了一项全新的欧盟健康计划（EU4Health），为其在公共卫生领域的行动奠定坚实的基础。除此之外，欧盟还为支持碳密集型地区向气候中和经济过渡设立了专项“过渡基金”（JTF）。

2、下一代欧盟计划（NGEU）

下一代欧盟计划是一项高达8069亿欧元（2018年估值为7500亿欧元）的临时复苏工具，用于补充多年度财政预算框架，为帮助修复疫情带来的经济损失提供更多的资金支持。与MFF相比，它重点涵盖了三大优先领域，包括绿色、数字化转型以及凝聚力。

下一代欧盟计划的核心工具包即为复苏基金（Recoveryand Resilience Facility，RRF）。复苏基金计划为欧盟成员国提供7238亿欧元的款项（2018年估值为6725亿欧元），包括3858亿欧元贷款及3380亿欧元赠款。RRF集中于绿色和数字化两大领域，加速欧盟复苏的同时助力其实现双重转型的目标。RFF于2021年2月19日生效，直至2026年12月31日结束。

为了获取复苏基金的支持，欧盟各成员国必须向欧盟委员会提交其至2026年底的复苏计划。复苏基金规定了每个复苏计划在绿色和数字化转型领域的最低分配比重：绿色转型投资至少应占总支出的37%，数字化转型投资至少应占总支出的20%。欧盟委员会大力鼓励各成员国在清洁技术与可再生能源、建筑物能源效益、新能源交通工具、公共管理数字化、数据云及云处理技术等领域提出投资和改革计划。成员国在完成复苏计划的制定并提交后，欧盟委员会将于两个月内对其进行评估，并赋予该计划相应的法律约束力。在欧盟委员会初步通过后，欧盟理事会通常于四周内对该计划进行最终审议。在理事会批准后，各成员国将陆续获得高达13%的预融资款项。欧盟理事会当前已批准16个成员国的经济复苏计划。8月以来，卢森堡、比利时、葡萄牙、希腊等国家已陆续获得相应的预融资款项。

下一代欧盟计划还包括用于欧洲凝聚力和领土恢复援助（RecoveryAssistance for Cohesion and the Territories of Europe，REACT-EU）的506亿欧元。REACT-EU是2020年4月提出的疫情应对投资计划（CRII）以及疫情应对投资计划+（CRII+）的延续计划。该部分资金将被分配于欧洲区域发展基金（ERDF）、欧洲社会基金（ESF）及欧洲贫困国家援助基金（FEAD），并将在2021-2022年期间陆续发放。

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