财政存款会对流动性产生影响。本文拟对财政存款变化背后的财政收支行为进行分析，并试图厘清其变化规律。

一、财政存款的构成

1、政府存款、财政存款、国库存款、其他财政存款的区分

广义政府存款，包括机关团体存款和财政存款[1]。之所以称之为广义政府存款主要是基于历史遗留原因。最早在1983年，财政金库存款和机关、团体等 “政府存款”被划为人民银行的信贷资金。到了1998年，中国人民银行发出《关于改革存款准备金制度的通知》，将“机关团体存款”从“财政性存款”中剥离出来，但会计科目上并未进行剥离，机关团体存款在信贷收支表上仍归为“政府存款”科目下，具体请参见鲁政委、李苗献（2015）。

从政府存款的分布来看，广义政府存款金额体现在信贷收支表的资金来源端——“政府存款”科目，绝对数值较大。截止到2020 年 7 月，广义政府存款余额已达 36.0万亿元，其中，机关团体存款达到31.0万亿元，存放于银行业金融机构，其金额体现在 “政府存款：机关团体存款”科目；财政存款余额为5.0万亿元，其金额体现在 “政府存款：财政性存款”科目，存放于货币当局及银行业金融机构，分别占财政存款的86%与14%。 

机关团体存款，主要指机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款、以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金[2]。机关团体存款一般由财政机关或上级单位拨付的预算资金及一些其他收入构成，主要包含社保结余，住房公积金，卫生、军队和科教文等系统的存款，按法定存款基准利率计息，从实际情况看主要是活期存款。需要注意的是，机关团体存款并不是财政部门可灵活支配的财政资金，而只是由于历史原因才被归入“政府存款”这一名称之下的，这也是造成很多误解的根源。此类机关团体存款受财政因素影响较小，因而不做本文分析的重点。

财政存款在货币当局与财政统计中的口径是有区别的。

从货币当局的统计口径来看，财政性存款包含国库存款和其它财政存款，指财政部门存放在金融机构的财政资金。其金额体现在金融机构本外币信贷收支表的资金来源项，科目名称——“财政性存款”。货币当局对于财政存款的科目分类主要是用于金融机构对各项财政存款数据的分类统计，是金融机构的存款类科目之一。这里的金融机构具体来说包括中国人民银行、银行业存款类金融机构、银行业非存款类金融机构。其中，存款类金融机构包括银行、信用社和财务公司；非存款类金融机构包括信托投资公司、金融租赁公司、汽车金融公司和贷款公司等，财政性存款主要存放于中国人民银行及存款类金融机构。

国库存款是指财政部门存放在国库的预算资金，是金融机构对财政部门的负债，包含财政库款和财政过渡存款，体现在货币当局（央行）资产负债表的负债项——“政府存款”[3]。国库存款包含中央国库存款和地方国库存款，资金分别存放在央行及地方分支机构。

其它财政存款是指未列入国库存款的各级财政在金融机构的预算资金以及由财政部门指定存入金融机构的专用基金，是金融机构对财政部门的负债。这里的金融机构指除中国人民银行以外的银行业存款类金融机构及银行业非存款类金融机构。

从财政口径来看，财政存款是指政府财政部门代表政府管理的国库存款、国库现金管理存款以及其他财政存款等。财政部对于财政存款的科目分类主要是用于各级政府财政部门对财政资金活动的会计核算，是资产负债表中的资产类科目之一。财政存款的支配权属于同级政府财政部门。国库存款指存放在国库单一账户的款项（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算）；国库现金管理存款指存放在商业银行的款项；其他财政存款指未列入“国库存款”、“国库现金管理存款”科目反映的各项存款，比如财政专户管理资金收入、专用基金收入（粮食风险基金等）等。财政专户管理资金收入主要存放于银行业金融机构，具体指商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。专用基金收入是财政部门按规定设置或从上级财政部门拨入有专门用途的风险基金，如粮食风险基金，主要存放于政策性银行——农业发展银行。

2、财政存款的分布

财政存款主要分布于货币当局及银行业金融机构，占比分别为86%和14%。截止到2020 年 7 月，财政性存款余额为5.0万亿元，其金额体现在 “政府存款：财政性存款”科目。其中，存放于货币当局的金额为4.3万亿元，其金额体现在货币当局资产负债表中的“政府存款”科目；存放于商业银行的金额为0.7万亿元，由两个账户科目差额得到。

金融机构“财政性存款”与货币当局“政府存款”间的差值0.7万亿元中主要部分来自“国库定期存款”，金额达0.5万亿元。国库定期存款是为提高国库资金运用效益、获取收益，存入商业银行的国库现金，包含中央国库定存和地方国库定存两项。2020年7月国库定存余额为4900亿元，其中中央国库定存为1200亿元，地方国库定存为3700亿元[4]。

中央国库定存是指将国库现金存放在商业银行，商业银行以国债为质押获得存款并向财政部支付利息的交易行为，是央行投放货币的公开市场操作工具之一，存款期限一般在1年（含1年）以内。

地方国库定存是指将暂时闲置的国库现金按一定期限存放商业银行，商业银行提供足额质押并向地方财政部门支付利息的交易行为，是地方国库现金管理操作工具，存款期限在1年（含1年）以内。2014年开展地方国库现金管理试点，2017年在全国全面开展省级地方国库现金管理。根据财政部国库司2014年印发的《地方国库现金管理试点办法》（财库〔2014〕183号），地方财政部门根据国库现金预测结果制定地方国库现金管理分月操作计划。每月25日前应将下月操作计划报财政部、中国人民银行总行备案，每次操作前5个工作日将具体操作信息上报财政部、中国人民银行总行备案，具体操作流程与中央国库定存基本一致。

金融机构财政性存款与货币当局政府存款间差值的剩余部分0.2万亿元主要来自“其他财政存款”（财政口径）。由于该部分金额的推算与财政统计口径中的其他财政存款一致，且能明确该资金是由哪些财政行为产生的，因而将其称为财政口径下的“其他财政存款”。具体指除“国库存款”及“国库现金管理存款”以外的政府部门存入商业银行的存款。

二、一般公共预算收支对财政存款变化的影响

财政存款主要受广义财政收支（包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算）与净融资（国债净融资、地方债净融资）影响。财政存款变化与广义财政收支差额的变化密切相关，涉及到收入端与支出端两方面。由于国有资本经营预算占比较小，且月度数据不进行披露，因而通常考察一般公共预算、政府性基金预算与债务净融资的变化。财政存款自身具有明显的季节性，一般公共预算收支也有显著的季节性，因而本文先从一般公共预算入手对财政存款变化及其影响因素进行分析。

1、一般公共预算收入变化

在收入方面，一般公共预算的收入变化主要取决于税收收入与非税收入的变化，特别是比重达80%的税收收入。各税种缴纳期限的周期性特征使得公共财政收入的变化具有明显的季节性，一般在每季度末冲高。在占税收收入比例较高的主要税种中，增值税、消费税和个人所得税缴纳期限大多为1个月，部分按季缴纳，企业所得税大部分按季缴纳，次年5月汇算清缴，通常补缴情况居多，若5月末为非工作日，则顺延至6月初，因而在每季度初及5月会有税收收入集中入库的情况。

2、一般公共预算支出变化

在支出方面，一般公共预算支出总体呈现季节性变化，通常每季度初较低，季度末冲高，第二及第四季度末处于高水平，年末达到最高点。

从各项支出结构来看，可以发现，支出占比较高的教育支出、社保就业支出、城乡社区事务以及卫生健康支出呈现出季初较低，季末冲高的季节性特征，特别是与基建相关的城乡社区事务。除此之外，各项财政收入均在年末明显走高。根据2019年决算数据显示，社保就业支出达2.9万亿元。其中，支出额度较高的项目为行政事业单位离退休支出与基本养老保险基金的补助支出，较大项为基本养老保险缴费与补助。城乡社区支出达2.5万亿元，其中，城乡社区公共设施支出达1.1万亿元，主要是城乡社区道路、桥涵、燃气、供暖、公共交通等公共设施建设维护与管理方面的支出。农林水支出达2.3万亿元，农业及水利相关支出占比较大。因此，从对支出结构的分析来看，支出的变化需要重点关注中小学教育支出、养老保险补助支出、城乡基建项目资金拨付及农业水利工程建设支出的变化。

[1]“财政”存款与“财政性”存款实质内容一致，不过是在财政口径与货币当局口径下的不同叫法而已，因此，后文在对具体数据进行说明时用“财政性”存款，其他均统称为“财政”存款。

[2]资料来源：中国人民银行海口中心支行，《什么是机关团体存款？》，2015年11月，http://haikou.pbc.gov.cn/haikou/2927302/2983591/index.html。

[3]央行资产负债表上的“政府存款”科目仅指存放在国库的预算资金，是财政存款的一部分；而金融机构本外币信贷收支表的资金来源项中的“政府存款”是广义政府存款，即包含财政存款和机关团体存款。

[4]数据来源：均来源于wind，其中，国库定存余额为中资全国性大型银行及中小型银行国库定期存款加总得到，中央国库定存为中央公开市场操作余额，地方国库定存由前两项差值估算得到。