2020年8月3日，人民银行召开2020年下半年工作电视会议，央行定调下半年重点工作时提到“稳步审慎推进本外币合一银行账户试点”。本外币合一银行账户在历年陆家嘴论坛和自贸区建设中时有提及，但央行工作会上正式出现较为少见。考虑到近两年我国资本账户开放进入快车道，而人民币银行账户和外汇银行账户仍处于双头管理态势，这会放大开放过程中的金融风险。因此，“稳步审慎推进本外币合一银行账户试点”意在降低涉外主体和结算银行的运营成本、弥补双头监管的漏洞，并完善跨境资金宏观审慎管理体系。本篇专题讨论本币和外汇银行账户管理体系的现状和存在的问题，并借鉴国际经验探寻本外币一体化改革的方向。

 

一、境内本币和外汇银行账户管理现状

 

境内银行账户体系中，我国人民币账户和外汇账户分属人民银行和外管局管理，二者在账户体系设计和业务管理上存在很多不同[1]。

 

从账户分类来看，人民币账户管理体系是在2003年人民银行出台的《人民币银行结算账户管理办法》基础上建立的。对于境内机构而言，人民币账户按用途划分为基本存款账户（唯一且必须）、一般存款账户、专用存款账户和临时存款账户，分别用于办理日常转账结算和现金收付、满足借款或其他结算需要（在基本存款账户开户行以外的银行办理）、对特定用途资金进行专项管理、满足临时需求并在规定期限内使用。而境外机构（即人民币NRA账户）仅能办理基本存款账户（唯一但不必须）、一般存款账户和专用存款账户，不能办理临时存款账户；且境内机构基本存款账户和一般存款账户可以办理现金收付业务，境外机构则不可。

 

外汇账户管理体系是在1997年人民银行、外管局出台的《境内外汇账户管理规定》、《境外外汇账户管理规定》基础上建立的，针对境内机构在境内、境外开立的外汇账户进行管理。1997年外管局还发布《境内外汇划转管理暂行规定》，说明除外管局规定的三类情形外，境内机构外汇账户之间不得进行外汇划转。此后外管局于2009年发布《境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》，补全了对境外机构外汇账户的管理规定。

 

外汇账户按交易性质划分为经常项目账户、资本项目账户和其他账户（包括离岸外汇账户、国内资金主账户、自贸区FT账户、暂存户等），均为专户性质。2019年外管局发布《关于精简外汇账户的通知》，废止、合并了12项专用账户，剩余40项外汇专用账户，其中经常项目大类、资本项目大类、其他大类分别占7项、24项、9项（见图表 8）。

 

除账户分类外，本外币账户在结售汇、数据报送等方面也存在差异，我们以境外机构人民币NRA账户和外汇NRA账户为例进行梳理，详见图表 2。业务范围方面，央行明确了人民币NRA账户的资金收付范围，外汇NRA则未明文规定，实操中与人民币NRA保持一致；结售汇方面，央行表示“履行相应手续后”人民币NRA账户可购汇汇出，但未明确具体手续和步骤，外汇NRA账户则仅能在自贸区内结汇使用；数据报送方面，人民币NRA账户相关数据需由银行定期向央行RCPMIS系统（人民币跨境收付信息管理系统）报送，而外汇NRA账户下资金流动则需办理国际收支申报，二者数据统计口径差别很大。从监管的角度来看，人民银行依托人民币银行结算账户系统进行监管，但该系统仅收录账户的开立、变更和撤销等信息，缺少资金交易信息，数据监测需借助商业银行通过RCPMIS手工填报的数据信息；外管局则依托外汇账户管理信息系统进行监测，该系统既有账户开立信息，又有资金交易信息。

 

按业务类别划分，人民币和外汇账户在业务办理和资金管理层面存在显著的差异，如图表 3所示：

 

• 货物贸易方面，开立外汇账户前需由企业办理名录登记，外管局按业务便利化程度区分A、B、C三类企业进行管理；人民币账户不需名录登记，执行重点名单监管的类“负面清单”管理。具体业务上，离岸转手买卖业务理论上无论是重点名单内企业，还是B类、C类企业，均可使用人民币进行结算，外管局则禁止B类、C类企业办理离岸转手买卖业务。

   

• 外商投资方面，本外币前期费用账户的资金支出用途存在差异，且外币前期费用适用支付结汇制；对于人民币再投资账户并不强制开立，境外投资者可从分配利润的企业将人民币资金直接划转至被投资企业或股权转让方；外管局允许外汇资本金购买保本理财（结构性存款），并向关联企业发放贷款，但不适用于人民币资本金账户。

   

• 跨境投融资方面，跨境人民币业务需开立人民币基本存款账户，再开立一般存款账户和专户，而外币业务只需开立该业务对应的专户即可。尽管人民银行2018年3号文明确指出“凡依法可以使用外汇结算的跨境交易，企业都可以使用人民币结算”，但部分外币业务——例如境外担保业务、跨境电商支付、境外机构的境内分支/代表机构买卖自用商品房等——颁布了具体的外汇管理措施，相关人民币业务由于缺乏配套政策实操中难以落地。外债方面，外币融资占用的额度更多，但资金用途更广，可用于购买银行保本理财（结构性存款）和向关联企业发放贷款。境外放款方面，外币资金来源可以是国内外汇贷款资金，但不适用于人民币境外放款。

   

• 资金池方面，本币和外币资金池准入条件存在差异，外币资金池允许人民币入池，即实现本外币一体化；外币资金池实施流入和流出双向额度管理，本币则仅对轧差进行限制；外币资金池内成员企业不可自行举债或境外放款，本币资金池则未提及这一限制。

 

二、离岸账户和FT账户管理现状

 

在人民银行和外管局管理的境内银行账户体系以外，还存在两类特殊的银行账户，即离岸OSA账户、自贸区FT账户。离岸OSA账户在1997年人民银行发布的《关于印发<离岸银行业务管理办法>的通知》基础上建立，2003年银监会成立后离岸银行业务陷入停滞，目前可以开立OSA账户并开展离岸业务的仅交行、浦发、平安和招行四家银行。

 

FT账户最先由上海自贸区于2014年探索建立，随后上海将开立FT账户的企业资格从自贸区拓展到全上海地区科创企业，以及符合条件的四类企业[2]，近两年FT账户又复制到海南、广东、天津、深圳等地区。

 

从账户管理的角度，离岸OSA账户作为纯粹的离岸账户、FT账户作为具备一定离岸性质的区内账户，其在监管上相较境内NRA账户更为宽松：

 

• 离岸OSA账户实施与境内严格分离的管理模式，只能由非居民开立，资金收付遵循“外来外用”，账户内仅流通可自由兑换的外币，也不能办理结售汇业务。OSA账户虽然受众较少，但也存在一些优势，例如不适用境内的监管规则，业务范围参照国际惯例更加灵活，且不需缴纳存款准备金和利息所得税。

   

• FT账户最大的优势在于实现了同一账户系统内的本外币一体化，并且以“分账核算”的方式同境内传统账户隔离开来，起到了防控风险的防火墙作用。FT账户下经常帐和直投账本外币可自由兑换，且可使用离岸CNH汇率，但未实现自由兑换的资本金融账下仍需遵循实需原则。FT账户与普通境内账户可实现部分业务的“有限渗透”（详见图表 5），其余业务则视为跨境交易；还需注意的是，FT账户与境内账户的划转仅限人民币。

   

• 外汇NRA账户可与境内外汇账户进行资金划转，这一点上较FT账户更便利。然而，尽管自贸区内外汇NRA账户可以办理结汇，但外管局规定结汇资金仅限于支付境内使用，不得划转境外或FT账户或其他NRA账户，这意味着NRA账户本币和外币的分离，使其资金汇兑的便利化程度仍不及FT账户。

   

• 三个账户同境外账户之间的资金划转是相对自由的，银行可按指令直接办理。然而OSA账户、FT账户、NRA账户之间的资金划转仍存在一些限制，例如NRA和FTN账户的划转仅限同币种划转，OSA账户、NRA账户到FTN账户仅限单向划转等。具体划转要求详见图表 5、图表 6。

作为唯一已实现本外币一体化的账户体系，FT账户是否能直接成为全国范围本外币合一银行账户的“范本”，从而直接复制推广呢？近些年来，FT账户复制推广的最大障碍在于商业银行系统改造成本。

 

目前自由贸易账户的分账核算存在两种实现形式，一是新增地区模式，二是特殊标识会计科目。前者是指所有账务在各个区域单独设置会计科目，实现了物理分离，但由于每复制推广一个区域，需要在该地重新梳理全部的系统，复制的区域越多效率越低。后者则是在指在分行账务体系下新增用于自贸区的特殊会计科目，虽然初期改造成本较大，但后续复制推广时不需再单独设置科目；且使用总行资源进行集中管理有利于提高资金的使用效率。

 

自由贸易账户资金管理也存在两种形式，一是“分分模式”，二是“总分模式”。前者是指自贸区分行将总行清算备付金日终头寸全额划转到上海自贸区分行同业账户，由上海自贸区代理总行资金管理和清算职能；由于结售汇和外汇买卖尚不支持自动平盘，目前处于半手工状态，因此FT账户的复制推广对上海分行形成了较大负担。后者则指由总行行使资金管理职能，将自贸区资金单独在境外市场平盘，资金使用效率更高，管理成本更低。

 

根据宋延瑞（2019） [3] ，目前只有少数银行（建行、招行等）实行资金管理总分模式或是特殊标识会计科目，这意味着大多数银行复制推广FT账户的成本是比较高的。反过来说，由于全国范围本外币合一账户试点的方案尚未出台，各银行重新改造系统的动力不足。

 

三、从国际经验看本外币银行账户设计

 

总体来说，目前本外币账户双头管理造成同一企业开展跨境人民币业务和外汇业务需要开立多个账户，不同币种的业务监管要求存在差异，账户之间的资金划转亦受到限制。从监管角度，双头监管使得本外币的大额及可疑资金交易信息上报也相互隔离，容易造成监管漏洞，加之人民银行和外管局数据监测和统计口径不同，加大了识别跨境资金流向的难度。当资本账户开放程度提高，跨境资金流动加速时，加快推进银行账户本外币合一有利于完善跨境资金的宏观审慎管理。

 

从海外经验来看，自由汇兑的经济体银行账户管理往往具有如下特征：

 

一是账户类别相对简单，账户使用也相对便捷。英国采取“主-子账户”管理模式，即一个主账户下可开立多个子账户，账户分类包括结算账户、储蓄账户和定期存款账户；澳大利亚银行账户分为结算户、投资户和存折户三类，均可办理转账和现金收付业务；新加坡并未设置统一的账户分类，各银行根据内部准则和需要自行分类；日本账户分类相对较细，包括普通存款账户、支票账户、定期存款账户、通知存款账户、纳税准备账户、临时账户；中国香港则将外币账户单置，与往来账户、储蓄账户、定期账户和投资账户并行。

 

二是基于三反原则（立法层级较高），海外银行对于开户主体执行严格的身份审查。英国银行账户开立前，客户经理需要与法人代表或是居民进行面谈，了解开户目的和预计资金收支情况，测试开户人的风险偏好并形成书面记录，倘若账户使用与开户记录不一致，银行有权暂停账户使用并向监管部门报送可疑报告；澳大利亚银行需对开户材料进行评分，达到百分以上才可开立账户，否则仅可存款不可支取，此外银行需建立开户信息数据库，即使账户核销也需保留信息至少7年；新加坡和日本均需对客户进行尽职背景调查；中国香港除需核实身份材料外，还要求客户提供近3个月住址证明、公共缴费清单等。

 

三是对于境外主体账户，银行在身份审查上会更加谨慎，但在账户管理上与内资一视同仁。例如英国银行会对境外机构进行风险评估，高风险评级机构的审查和监管也会更严；日本银行需与境外主体面谈并形成书面记录，且不可办理日本国内转账（原则上尽量少开户）；中国香港则要求开曼群岛、英属维京群岛等地注册的公司提供最近6个月公司现状证明书等文件。

 

四是海外银行账户主要以金融机构的自律管理为主，中央银行和监管部门的重点在于政策法规的设计，以及账户交易报告制度的执行等（详见图表 7）。

基于我国本外币银行账户管理现状，以及海外银行账户管理体系的经验，我们认为本外币合一银行账户改革可能落脚到如下方面：

 

一是简化现行银行账户分类，清理本外币“差异化”管理法规，实现本外币业务操作层面上的一体化。可以考虑将临时存款账户和专用存款账户合并至一般存款账户，并通过签署专款专用和有限期限等条约来实现原有的“临时”和“专户”功能。清理目前本外币业务的差异化管理方式，发布本外币合一的账户管理新规，进一步践行“凡依法可以使用外汇结算的跨境交易，企业都可以使用人民币结算”。

 

二是借鉴英国“主-子账户”体系和自贸区FT账户管理管理经验，实现本外币资金管理层面上的一体化。可以考虑在基本存款账户和一般存款账户下设本币和外币子账户，将本外币交易和结算集中到一个账户体系中；资金管理和银行系统改造借鉴自贸区FT账户的经验，推动商业银行升级系统，采取“总分”资金管理模式。

 

三是完善人民银行、外管局、商业银行系统对接，统一跨境资金的监控统计口径。目前人民银行RCPMIS与商业银行、外管局国际收支申报系统以及外汇管理信息系统是相互独立的，建议引导和督促商业银行以直连方式接入RCPMIS，实现人民银行从商业银行业务系统中直接抓取关键字段和统计数据；加快RCPMIS升级改造，实现其与外管局国际收支申报系统、货物贸易监测系统、资本项目信息系统等数据交互。

 

四是完善监管机构职能，人民银行和外管局可以分别承担“宏观审慎”和“微观监管”职能。一方面简化政策当局的行政审批职能，加强商业银行自律机制。关于前者，2019年7月22日人民银行已全面取消了全国企业银行账户许可制度，使得基本存款账户、临时存款账户业务由核准制改为备案制 [4] ，如此一来银行账户的行政审批程序得以简化。未来商业银行应当承担更多的自律监管职能，包括对开户人的背景进行严格审核，监控账户开立、使用、变更和撤销等环节资金异常流动，打击账户违规使用以及洗钱、避税等行为。另一方面，外管局可承担“微观监管”职能，发挥类似澳大利亚审慎监管局的职能。现行银行管理体系下外管局对外汇违规行为的监管处罚力度要强于人民币，未来可考虑建立本外币统一的违规处置机制，对于不同币种、相似的违规行为进行同等力度的行政处罚。

 

由于我国尚未实现资本账户的一体化，现阶段本外币一体化改革的重点在于“清理本外币业务的差异化”，以及“完成本外币账户体系的并轨”，但是跨境投融资等资本项下资金汇兑仍遵循实需原则。更长时间来看，本外币合一账户体系还需加强如下方面的改革：

 

一是执行“本币优先”策略。“本币优先”策略不仅有利于市场主体规避汇率风险，减少货币错配风险，也有助于推动人民币的跨境使用和人民币国际化。可以考虑通过激励措施引导市场主体在跨境支付结算中更多使用本币，例如通过PSL等工具对境内企业“走出去”予以信贷倾斜；建立差异化本外币存款准备金制度；（跨境融资、境外放款等）宏观审慎系数对人民币贷款予以倾斜；对人民币结算占比较高、境外发行人民币债、借入人民币资金的企业予以行政审批、税收等方面的优惠。

 

二是继续有序推动资本账户可兑换，适时放松实需交易背景，逐步实现外汇自由 兑换。

 

附录

注：

 

[1] 本文均讨论机构账户，暂不考虑个人账户。

[2] 根据《关于推动拓展自由贸易账户适用范围的通知》，允许开立FTE账户的上海市内企业共有四类：一是科创类企业；二是服务“一带一路”建设和“走出去”的企业；三是总部经济相关、有设立全功能型跨境双向人民币资金池需求的跨国企业等；四是遵循绿色投资、科创投资等理念的跨境股权投资企业。 

[3] 宋延瑞，《自由贸易账户体系建设情况分析》，金融论坛，2019年11月。

[4] 一般存款账户和专户原本也仅需备案。