美国东部时间10月10日，美联储对商业银行资本充足率、杠杆率、大额风险暴露、流动性指标、压力测试及监管报告等要求统筹进行了修订。

 

美联储此次修改银行监管的部分内容落实了2018年5月生效的相关法案，同时秉承这一法案的理念和要求，在法案的基础上落实“适配性”原则，按照银行资产总规模、跨境业务规模、非银资产、加权短期批发性融资、表外风险暴露等指标将总资产500亿美元以上的大中型银行分为了五个类别，分别明确了各类银行对应的资本监管、流动性监管、大额风险暴露等一系列监管要求，统筹修改了这些监管要求。

 

“适配性”监管是近年来国际监管组织和各国监管机构落实《银行业有效监管核心原则》的重要理念之一，随着《巴塞尔协议III》的日趋复杂，从支持中小企业和居民信贷服务的政治考量、“抓大放小”集中监管力量重点监督大型银行的金融稳定考量、降低小型银行成本以期营造公平竞争环境的经济考量三个角度，各国监管机构开始考虑对小型的、不复杂的、未跨国运行的银行机构施行简化甚至放宽的监管要求。回顾《巴塞尔协议》制定的初心，是为了统一各国跨国大型银行的资本充足率、杠杆率计算规则，因此国际监管组织也并未要求全套《巴塞尔协议III》监管要求完全适用中小型银行，由此，各司法辖区监管机构往往对中小型银行可以因地制宜地简化甚至放宽监管要求。

 

各个司法辖区落实“适配性”主要有两种方式：一是总体分类式“适配性”监管，即先将银行分类后，根据银行分类适配相应的监管规则；二是针对特定监管要求的“适配性”监管，即为仅对特定监管要求（例如LCR）将银行进行分类监管。一般监管机构分类银行的标准包括资产负债表项目（如总资产）、商业模式（如是否跨国运营）以及监管认定等。而差异化监管的内容包括流动性监管指标、大额风险暴露、信息披露要求、各类风险加权资产计算规则甚至资本充足率要求。对于中小银行监管规则的简化和放松并未影响巴塞尔委员会认定各司法辖区《巴塞尔协议》的执行情况。

 

未来，我国监管机构也可参照国际经验，对优质小型银行落实“适配性”监管原则，为中小银行发展营造良好的监管环境。

 

 

银行监管，适配性原则

 

美国东部时间10月10日，美联储对商业银行资本充足率、杠杆率、大额风险暴露、流动性指标、压力测试及监管报告等要求进行了修订。这一修订既对2018年5月特朗普总统所签署的《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》（Economic Growth,Regulatory Relief, and Consumer Protection Act，以下简称“《S.2155法案》”，关于《S.2155法案》由来、详细内容的研究请参见我们2018年4月发布的报告《美国对〈多德-弗兰克法案〉的修订》[1]）中相关要求进行了落实，也按照金融市场具体情况对《S.2155法案》中并未明确要求修改的监管内容一并进行了修订。从当前国际监管趋势的大背景来看，美联储的本次对于监管规则的修订秉承了各国近年来在巴塞尔协议框架下逐步实践的“适配性”（Proportionality）监管理念。

 

美联储本次修改银行监管规则背景何在？

 

修订银行监管规则的具体举措有哪些？

 

“适配性”监管的具体内容和国际实践是什么？

 

“适配性”监管对于我国中小银行监管有何值得借鉴的地方？

 

本文将对以上几个问题进行探讨研究。

 

一、美联储修改银行监管规则的背景

 

美联储此次修改银行监管的部分内容落实了2018年5月生效的旨在放松金融监管、促进经济增长的法案，同时秉承这一法案的理念和要求，在法案要求的基础上，落实“适配性”原则，统筹修改了大中型银行的部分监管要求。

 

《S.2155法案》关于放松金融监管的内容主要分为两个部分：

 

首先，减轻小银行监管负担。具体包括：一是简化了总资产100亿美元以下的社区银行（Community Bank）资本充足率考量方法。总资产100亿美元以下的社区银行只需保证杠杆率（Community Bank Leverage Ratio, CBLR）指标介于8%与10%之间，便可认为该银行已满足资本充足率要求；二是允许更多银行接受互助存款（Reciprocal Deposit）[2]；三是允许总资产小于100亿美元，且用于交易的资产和负债小于总资产5%的银行，可免受沃尔克规则对自营交易的约束；四是豁免部分小银行财务报告要求，简化总资产50亿美元以下社区银行向监管部门提供的一季报和三季报相关材料。此外，还减少了联邦储蓄协会（Federal Savings Associations）转为国民银行（National Banks）的成本、减轻了小银行接受检查的频率。

 

其次，放松了部分大中型银行的监管要求，具体包括：一是提升需要遵循审慎监管要求银行的门槛。将门槛由总资产500亿美元上调至2500亿美元，总资产500亿至2500亿美元的银行所需执行的压力测试等监管要求减少。二是修改杠杆率计算的部分细节。允许托管银行[3]在计算杠杆率时不将存入特定中央银行的资产计入资产项中。三是增列部分资产为高流动性资产。允许将投资级的具有较好市场流动性的市政债券（Municipal Bond）在计算流动性覆盖率（LCR）时列为2B级资产。

 

实际上，在《S.2155》法案出台后，美联储（Federal Reserve）、货币监理署（Office of CurrencyControler, OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）等银行监管负责部门即已开始出台一系列配套监管规定旨在落实《S.2155法案》。例如，2019年9月，FDIC发布《监管资本规则：部分社区银行资本简化规则》（Regulatory Capital Rule: Capital Simplification for Qualifying Community Banking Organizations）[4]，允许总资产小于100亿美元、表外暴露（Exposure）小于表内总资产25%且表内交易资产和负债之和小于总资产5%的社区银行只需保持社区银行杠杆率指标（CBLR）大于9%即可认为其已满足资本充足率要求，而不再要求其单独计算资本充足率。CBLR指标的计算与杠杆率（Leverage Ratio）计算类似，其分母是社区银行报告期内平均总资产，分子是一级资本净额（Tier 1 Capital）[5]。这些小型的、以存贷款业务为主社区银行经过这一改革之后可以减少在资本充足率计算方面搭建IT系统、雇佣专业人员所需的成本，降低了小型银行和社区银行的生存难度，帮助其能够更好地服务实体经济。2018年12月，FDIC发布《对于小型投保机构以及外国银行美国分支机构延长检查周期的通知》（Expanded Examination Cycle for Certain Small Insured Depository Institutions and U.S. Branches and Agencies of Foreign Banks）[6]，允许将总资产小于30亿美元的小型银行和外国银行美国分支机构的检查周期由12个月延长至18个月，即每18个月接受至少一次监管机构现场检查即可。此外，监管机构还落实了部分小型机构豁免“沃尔克规则”、增列部分资产为2B级高流动性资产等方面。

 

从总体来看，美国监管机构对于《S.2155法案》的落实会更根据具体金融市场和体系情况进行微调，在部分要求上放松幅度甚至会大于《S.2155法案》的要求，从而为助力实体经济发展提供更好的动力。此外，美国监管机构此前对于《S.2155法案》的落地主要集中在小型银行和社区银行的监管规则上，而《S.2155法案》中对大中型银行监管规则的修改由于可能对金融体系和金融市场产生较大影响，因此经历了较长的征求意见期，直至2019年10月10日美联储才统一公布了对于大中型银行修订后的监管规则。

 

二、分类“适配”监管，美国修改银行监管规则的具体要求

 

从总体上来看，美联储本次修改监管要求后，进一步落实了国际上近年较为普遍的“适配性”监管理念，对于大中型银行进行分类，并分别适配了各类银行所需对应的监管要求。

 

（一）对于大中型银行的分类及其依据

 

美联储本次修改监管要求后，对于大中型银行采取了分类制定不同监管要求的理念。这主要是由于美联储认为银行对于金融体系稳定性产生的影响大小与其总规模、跨境业务规模等指标息息相关，总规模等指标较大的银行需要接受更为严格的监管，而总规模等指标较小的银行监管标准可以相应降低。如此既有利于更有效的配置监管资源，也避免较高的监管成本降低中型银行竞争力。

 

美联储按照银行资产总规模、跨境业务规模等指标将总资产500亿美元以上的的大中型银行分为了五个类别。第一类银行（Category I）包括了美国的所有全球系统重要性银行（G-SIBs）以及其集团下属的存款类公司，该类银行的典型代表包括美国银行（Bank of America）、纽约梅隆银行（Bank of New York Mellon）、高盛（Goldman Sachs）等。第二类银行（Category II）为符合总资产大于等于7000亿美元或跨境业务大于等于750亿美元任一条件的银行，该类银行的典型代表为北方信托公司（Northern Trust）等。第三类银行（Category III）为总资产大于等于2500亿美元的银行，以及加权短期批发性融资、非银行资产或表外暴露大于等于750亿美元，但不属于第一、二类银行的银行，该类银行的典型代表包括第一资本信贷（Capital One）、匹兹堡金融服务集团（PNC Financial）、美国合众银行（U.S. Bancorp）等。第四类银行（Category IV）为总资产介于1000亿美元至2500亿美元之间，但不属于第一、二、三类银行的银行，该类银行的典型代表为公民金融集团（Citizens Financial）、美国运通（American Express）等。第五类银行（即其他银行）为总资产介于500亿美元到1000亿美元之间，不属于第一、二、三、四类银行的银行，该类银行的典型代表为硅谷银行（Silicon Valley Bank）、纽约社区银行（NY Community Bancorp）等。

美联储还对外公布了选取总资产、跨境业务规模、非银资产、加权短期批发融资、表外风险暴露等指标作为划分银行类型的原因。

 

对于总资产指标，该指标即为商业银行表内总资产的规模，美联储将其作为了对银行进行分类最为重要的指标，延续了此前《多德-弗兰克法案》及相关监管规则的思路。美联储认为，银行的总规模是衡量其可能对美国市场和金融稳定造成影响的可靠指标，银行的规模越大，其用户和交易对手方的数量也越多，当规模越大的银行开始抛售资产或发生破产处置时，对于市场参与者可能造成的影响不仅规模更大、范围也更广。与此同时，美联储指出总规模更大的银行其内部操作、业务条线以及各类交易性资产的复杂性（Complixity）往往更高。根据2005年一季度到2018年一季度美联储所获得的监管数据，若将交易性资产作为金融机构复杂性的判断指标，交易性资产的规模与银行总资产规模的相关性达到了90%以上。金融危机期间的例子也证明，金融机构的复杂性与其可能带来的风险和处置难度往往成正比，因此需要对总规模越大、越复杂的金融机构施加最严格的资本和流动性监管要求。

 

对于跨境业务规模（Cross Jurisdictions Activity）指标，该指标等于银行跨境资产与负债规模之和，美联储将其作为划分第二类银行（Categoty II）的重要参数。与上文的逻辑相似，美联储指出银行大规模的跨境业务活动往往预示着与其他机构更高的关联性（Interconnectivity），以及其内部操作更高的复杂性（Complexity）。特别是对于银行处置而言，规模更大的跨境业务活动不仅会使得处置过程可能产生的风险蔓延更广，同时由于不同司法辖区法律的差异还会造成处置的难度、复杂性上升。值得注意的是，美联储并未采纳部分机构和学者提出的将央行存款、高流动性资产（HQLA）以及获得0%风险权重资产从跨境业务规模中剔除的建议。美联储指出，只有在海外的所有负债都被用于当地的资产时才能给予以上的剔除（即并未产生资金跨境），然而根据监管报表所得出的实际数据，银行并没有将所有海外相关负债用于当地的资产，因此并未采纳该条建议。

 

对于非银资产（Nonbank Asset）指标，该指标为年平均的并表非银子公司总资产与未并表非银下属机构的权益投资额之和，美联储将其作为划分第三类银行（Category III）的重要参数。与上文的逻辑类似，美联储指出，银行集团其下属非银机构规模大小反映了其整体的复杂性。与此同时，在特定的情况下，银行集团的非银下属机构所受到的监管措施不如银行的严格。与此同时，美联储等监管机构认为，银行集团所从事的非银业务越多往往也意味着其与更广泛的金融市场参与者有所关联，因此需要更为精细化的资本筹划、压力测试、流动性管理等，故而潜在的风险也越大。

 

对于加权短期批发性融资（Weighted Short-Term Wholesale Funding）指标，该指标为银行通过批发融资对手方、特定经纪存款（Brokered Deposits）[7]、特定扫描存款（Sweep Deposit）[8]所获得的到期期限小于1年的存款，美联储将其作为划分第三类银行（Category III）的重要参数。美联储指出，银行对于短期的，缺乏稳定性的资金来源的过于依赖将会使得银行在大规模的资金出逃过程中较为脆弱，从而对商业银行本身乃至金融体系的稳定性和安全产生影响。在征求意见稿期间，部分机构和学者认为此前LCR等流动性指标对短期批发性融资所设要求已足够充足，不需另设指标进行限制，即使希望考量潜在的流动性风险，也应该如LCR等流动性监管指标一样同时将资产端的投资期限纳入考量并设置相应的系数进行计算，以期准确测量潜在期限错配可能造成的流动性风险。美联储指出，加权短期批发性融资指标只是银行分类监管的指标之一，并没有与此前的LCR等流动性监管指标重叠或冲突；除此之外，为了使得银行分类指标更为的简单、易懂、便于操作，因此不考虑将资金端的投资期限和整体的期限适配情况加入计算之中。

 

对于表外风险暴露（Off-Balance Sheet Exposure）指标，该指标为银行在监管报表中上报的总风险暴露（Total Exposure）与银行表内总资产的差值，美联储将其作为划分第三类银行（Category III）的重要参数。美联储将其作为对总规模指标的补充，纳入对银行进行分类的指标之中。美联储等监管机构指出，该指标衡量了商业银行由于表外经营活动所可能带来的损失，特别是在压力或危机时期，这些表外风险暴露更容易转化成对银行的实质性风险。在文件征求意见期间，部分反对者认为若将承诺（Commitments）、信用证（Letters of Credit）等表外业务纳入银行分类考量，进而直接影响银行监管措施的严厉与否，可能会导致银行不愿意更多的发放承诺和信用证，进而影响实体经济活动。但是，美联储指出，承诺和信用证的开具将会使得银行处于潜在的风险之中，特别是在压力或危机时期，中小型和非投资级的公司由于融资渠道受限，对于承诺和信用证融资将更为依赖，进而可能使得银行所面临的风险暴露有所上升，这一情况在2008年金融危机时期已经得到了验证。

 

除了这些指标之外，在征求意见期间，还有部分学者建议将SRISK[9]等指标列入银行分类标准之中。美联储指出，SRISK只能较好的适用于权益市场发生大规模下挫之时，往往已经发生了大范围的系统性风险，这一指标无法对于单一大中型银行的非系统性风险进行测度。除此之外，SRISK也难以直接测度银行与其他金融机构之间互相关联的情况。因此，美联储认为单独使用SRISK指标将难以有效的判定单个银行的风险状况和决定对其监管的强度。

 

（二）不同类别银行的资本充足率与杠杆率要求

 

本次修订后，监管部门将根据大中型银行的具体分类来对不同银行施加差异化的资本充足率、杠杆率计算和指标等具体要求。

 

第一类银行（Category I）作为美国境内的全球系统重要性银行（G-SIBs），由于其体量大、对于全球金融体系稳定的重要性高，其所遵循的资本充足率、杠杆率等相关要求不仅取决于美国监管机构，而是由金融稳定理事会（FSB）等国际组织所确定，因此所需遵循资本充足率和杠杆率监管规则相较此前并未有所放松。第一类银行需要根据监管机构批准的模型通过高级法来计算风险加权资产，同时还需要确保满足相应的逆周期缓冲资本、G-SIBs附加资本以及TLAC要求。除此之外，根据美联储2014年颁布的法案，美国的G-SIBs需要在基本的3%杠杆率要求之上，保证2%以上的杠杆率缓冲（Buffer），即杠杆率应高于5%，本次的修订也并未修改这一要求。除此之外，其所需要接受的资本压力测试、每年的资本计划提交等要求也未有放松。

 

第二类银行（Category II）作为美国境内的大型银行（总资产大于7000亿美元或跨境业务大于750亿美元的银行），虽然相比于G-SIBs体量较小，但是对于美国国内金融体系稳定也起到了至关重要的作用，因此本次修订后该类机构所需遵循的资本充足率和杠杆率监管规则相较此前也并未有所放松。相比于第一类银行，第二类银行由于并非G-SIBs，因此不需要遵从G-SIBs附加资本要求和TLAC要求。与此同时，根据美联储2014年颁布的杠杆率相关法案，第二类银行不需要设置相应的杠杆率缓冲，只需满足基本的3%杠杆率指标即可。除此之外，与第一类银行相同，其所需要接受的资本压力测试、每年的资本计划提交等要求也未有放松。

 

第三类银行（Category III）主要为美国境内的中型银行，相比于前两类银行，其所需要遵循的资本充足率和杠杆监管规则主要差异在于三点：一是不允许第三类及规模更小的银行使用高级法（Advanced Approach）来计算风险资本。美联储指出，高级法往往需要银行花费较多的成本来建立和保持内部模型等，对于中型银行而言采用高级法不仅不够实惠，有可能还难以保证相应模型的有效。因此美联储将不允许第三类银行及更小的银行使用高级法来计算风险加权资产。二是允许第三类银行可以将绝大多数累积其他综合收益（Accumulated Other Comprehensive Income, AOCI）不列入资本之中。根据现行的《巴塞尔协议》，AOCI本应为核心一级资本（Common Equity Tier 1）的一部分。然而，按照美国GAAP会计准则，可供出售（Available for sale）证券的未实现损益（Unrealized Gains&Loss）等项目可被计为AOCI的一部分。然而，在利率市场化环境下，由于利率振幅较大等原因，这些项目波动较大，若将这些项目计为核心一级资本的一部分，将导致银行资本水平波动剧烈影响商业银行资本规划，甚至部分银行出于审慎考虑将增加资本储备来设置缓冲避免项目波动造成资本充足率不达标的风险，进而造成提高金融机构成本。为了降低中小型银行的成本，美联储允许第三类银行及更小的银行将部分波动较大的AOCI项目一次性从核心一级资本之中排除（AOCI Opt-out）。三是其自行进行的资本压力测试频率可以降为每两年一次。第一类及第二类银行所需自行进行的资本压力测试（Company-run stress testing）为每年一次，而第三类银行只需要每两年自行进行一次资本压力测试即可。但是，第三类银行每年一次的监管资本压力测试和每年递交的资本规划频率要求并未减少。

 

第四类银行（Category IV）主要为美国境内跨境业务较少、非银金融业务涉足有限、表外风险暴露较少、对于短期批发性融资较弱的中型银行和规模偏小的中型银行。相比于第三类银行，其所需要遵循的资本充足率要求和杠杆率要求更为的宽松，主要差异在于三点：一是不需要遵循监管机构逆周期缓冲资本（Countercyclical Capital Buffer）的设置要求。逆周期资本缓冲是2008年国际金融危机之后国际监管组织在《巴塞尔协议》框架下新增的要求，其目的旨在防范银行资产投放行为的顺周期性，给予监管机构在经济过热、信贷增长过快时提高商业银行资本充足率要求、限制银行顺周期性行为的权利。二是不需要遵循杠杆率指标的限制。正如前文所言，根据美联储要求，美国G-SIBs需要保证其杠杆率在5%以上，而美国的大型银行也需要保证杠杆率在3%以上。然而，对于第四类银行及更为小型的银行，美联储并未对其杠杆率指标进行要求。豁免第四类银行的逆周期缓冲资本要求和杠杆率要求的原因主要在于这些银行由于业务规模较小、复杂性较低，存在的风险相对较小，即使出现相关问题对于体系整体的影响也有限，为了更好的集中监管资源、避免对规模较小的银行造成更大的合规成本。三是其不需要自行进行资本压力测试，监管机构对其开展的监管压力测试频率也降为两年一次。

 

第五类银行（Others）主要为美国境内较为小型的银行（规模在500亿到1000亿美元之间）。相比于第四类银行，其所遵循的资本充足率要求和杠杆率要求宽松之处主要在于：其不需要接受相应的监管压力测试，同时也不需要每年向监管机构提交相应的资本规划。

应当指出的是，本次修订所影响的范围主要为总资产500亿美元以上的大中型银行，更为小型的银行甚至可以用简易的替代性指标来代替资本充足率计算。按照《S.2155》法案的要求，符合标准的小型社区银行（Community Bank）可以仅满足类似杠杆率的CBLR指标即可，而不需要按照《巴塞尔协议》的相关要求计算和满足资本充足率，以此来降低小型银行在保证监管指标方面的成本压力。

 

（三）不同类别银行的流动性指标监管要求

 

本次修订后，监管部门根据大中型银行的具体分类来对不同银行施加了不同的流动性指标监管要求。应当指出的是，截至本次修订，美国监管部门尚未落地净稳定资金比率（NSFR）的监管要求，因此其主要流动性监管要求主要包括了以下几个部分：流动性覆盖率（LCR）、流动性压力测试、流动性数据报告及其他流动性风险管理要求。

 

第一类银行（Category I）和第二类银行（Category II）需要遵循最为严格的流动性监管要求，必须100%的执行LCR及未来将会落地的NSFR指标限制，以LCR指标为例，即为确保LCR指标大于等于100%（持有的合格优质流动性资产大于等于未来30天现金净流出量）。与此同时，还需要每天（Daily）向监管机构提交旨在监测金融机构流动性情况的FR 2052a监管报表。FR 2052a报表旨在帮助监管机构监测、防范金融机构可能出现的流动性风险，具体项目包括10大类118个项目。该类银行也需要每月进行相应的流动性压力测试，对其流动性风险进行评估。除此之外，这两类银行还必须完全遵循监管机构指定的其他流动性风险管理要求。

 

第三类银行（Category III）所需遵循的流动性监管要求则根据其加权短期批发性融资额（wSTWF）的大小进行分类确定。对于wSTWF大于等于750亿美元的第三类银行，其所遵循的流动性监管指标与第一类银行和第二类银行完全一致，不仅需要100%的执行LCR和未来的NSFR指标限制，还必须每日提交FR 2052a监管报表、每月进行流动性压力测试。对于wSTWF小于750亿美元的第三类银行，其所遵循的流动性监管监管指标可以相应降低，主要差别在于两个方面：一是其只需遵循85%的LCR和NSFR指标。以LCR指标为例，该类银行只需确保LCR指标大于等于85%即可，这意味着，在未来30天现金净流出量相同的情况下，相比大型银行这些银行可以少保留15%的合格优质流动性资产，NSFR指标亦同理。美联储指出，与同等规模的银行相比，这部分银行wSTWF总量较小，因此其业务复杂程度以及对于金融体系可能的系统性冲击也较小，因此相应减免了其所需要遵循的流动性监管指标。二是其所提交的FR 2052a监管报表频率相应降低为每月一次。因此，这些不依赖于短期批发性融资获得资金的银行也可以相应的降低由于报送监管报表所需消耗的成本。除此之外，在每月进行流动性压力测试以及遵循其他流动性风险管理要求方面，第三类银行与第一类、第二类银行基本一致。

 

第四类银行（Category IV）所需遵循的流动性监管要求也是根据其加权短期批发性融资额（wSTWF）的大小确定。对于wSTWF大于等于500亿美元的第四类银行，其所遵循的流动性监管指标可以进一步降低，只需遵循70%的LCR和NSFR指标。以LCR指标为例，该类银行只需确保LCR指标大于等于70%即可。对于wSTWF小于500亿美元的第四类银行，其不需要遵循LCR和NSFR指标限制。除了以上相应降低的流动性监管指标要求之外，相比于前几类银行，第四类银行整体流动性监管要求的差异化还体现在以下几个方面：一是所有第四类银行仅需每月提交FR 2052a报告即可。这与wSTWF小于750亿美元的第三类银行相同。二是所有第四类银行所接受的流动性压力测试频率为每季度一次。与之相比，第一类、第二类、第三类银行的流动性压力测试频率为每月一次。三是其所遵循的其他流动性风险管理要求可以相应简化。

 

第五类银行（Others）则由于规模较小，不仅不需要遵循LCR、NSFR等流动性监管指标要求，也不需要提交FR 2052a报告、接受流动性压力测试。

 

（四）不同类别银行的大额风险暴露监管要求

 

相比于分层较为明显的资本充足率、杠杆率、流动性等监管要求，大额风险暴露（Single Counterparty Credit Limit, SCCL）监管要求的分层较少。根据修订后的监管规则，监管部门将所有银行分为两类，分别要求不同的SCCL限制，具体为：一是总资产大于等于2500亿美元的商业银行，即为前文的第一类、第二类、第三类银行，该类商业银行需要确保对于单一对手方的净信用暴露不超过一级资本净额的25%，所谓的单一对手方包括了经济依存客户以及同一集团具有控制权的子公司。二是总资产小于2500亿美元的商业银行，由于规模较小，监管部门并未限制其SCCL。一方面若限制了其SCCL，则其对于单一客户所能投放的资产较为有限，限制了其服务实体经济的能力；另一方面，由于这些银行规模较小，即使单一客户风险敞口较大影响了单个银行的生存，所产生的也主要是非系统性风险，对于整个金融体系的威胁也较小。

 

总体而言，修改后的大额风险暴露监管要求与2018年6月美联储发布的大额风险暴露管理规定基本一致。应当指出的是，虽然美国并未对所有银行施加大额风险暴露的限制，但是巴塞尔银行监管委员会在2019年10月发布的《巴塞尔协议实施进展报告——第17期》中依旧认可美国已经完全实施了大额风险暴露的监管要求，将其美国该规则的执行情况评为4级，即完全执行。

 

三、“适配性”监管在世界各地区的适用情况

 

应当指出的是，本次美国对于大中型银行资本充足率、杠杆率、流动性、大额风险暴露等监管指标以及压力测试、监管报告等监管要求的统筹修订，不仅是对此前《S.2155法案》的落实，也是近年来国际上对于巴塞尔银行监管委员会“适配性”（Proportionality）监管原则的又一实践。

 

（一）“适配性”监管是什么？

 

根据巴塞尔银行监管委员会（BCBS）2012年发布的《银行业有效监管核心原则》（Core Principles for Effective Banking Supervision）所述，“适配性”原则（Proportionality Principle）[10]指的是监管机构根据银行的风险特征（Risk Profile）和系统重要性（Systemic Importance）来确定相适应的监管规则和监管行为。BCBS在2016年发布的《银行业有效监管核心原则在普惠金融领域的应用指引》中指出，2012年版《银行业有效监管核心原则》中一条重要的修订，即为将“适配性”原则贯彻落实于各个要求和原则之中。

 

国际清算银行（BIS）下属的金融稳定研究院（Financial Stability Institute, FSI）主席Restoy（2018）指出：“银行监管领域对‘适配性’原则的实践主要在于，监管机构对于小型的（Small）、不复杂的（Non-Complex）银行机构施行简化的审慎监管措施（Simplified Prudential Requirement），以避免这些机构过高的合规成本。”一般来说，学术界和业界对于践行“适配性”原则，避免小型机构过高合规成本的考虑主要是基于三个方面的考量：一是政治考量。小型银行在便利中小企业和居民部门获得信贷和各类金融服务上起到了积极的社会作用，同时小型银行所提供的的这些服务也促进了地方和区域经济的发展。然而，这一考量的重要假设是大型金融机构向中小企业和居民部门提供信贷和各类金融服务的能力和意愿有限。此前的部分研究对于这一假设是否成立众说纷纭，但是不可否认，这一假设在部分经济体中确实成立。二是金融稳定的考量。一般而言，集中度更高、分散性较差的银行体系往往更容易产生系统性危机以及“大而不倒”的问题。不过对于这一考量，也有反对意见认为，小型银行相比于大型银行业务集中度更大，容易与特定行业和区域经济向绑定，而从过往金融危机的经验来看，往往也是由一系列的中小型金融机构倒闭开始演进的。三是经济考量。如果将大型银行和小型银行的监管标准相统一，小型银行所需要承担的高昂成本将降低其相应竞争力，使其难以与大型银行公平竞争，进而可能造成垄断，以至于最终影响金融消费者的权益。这一考量并未受到反对意见的质疑，得到了学界和业界的广泛认可。

 

如若回顾历史上从1988年《巴塞尔协议I》到2017年《巴塞尔协议III（最终版）》的制定初心和修订历程，不难发现《巴塞尔协议》主要规制的是跨国大型银行的资本充足率、杠杆率等各项监管指标，而并非适用于小型银行。按照BCBS对于《巴塞尔协议》历史的介绍，《巴塞尔协议》制定的最初目标只是统一G10国家对跨国大型银行的资本监管规则。20世纪80年代，拉丁美洲债务危机爆发，部分跨国大型银行的资本充足率情况恶化、潜在风险上升，也使得各国监管机构对于统一大型跨国银行的资本监管规则的建议达成一致。在此背景下，经过各国努力，于1988年7月推出了最初版本的《巴塞尔资本协议》（Basel Capital Accord），即所谓的《巴塞尔协议I》。这一协议最开始的应用范围仅限于G10国家的跨国大型银行，随着协议之后的演进和BCBS成员的拓展，才有更多的国家（或地区）所属的银行和其他金融机构开始践行各个版本的《巴塞尔协议》。即使是在现行的《巴塞尔协议III》之中，也指出：“该框架在并表监管基础下，适用于国际性银行。”

 

因此，《巴塞尔协议》下最为完备的资本监管要求一般只对大型的、跨国运营的银行适用，而针对中小型银行，各国监管机构往往运用“适配性”原则，采取相应简化的监管要求，这一行为在《巴塞尔协议》日益复杂化的背景下，更为的明显。1988年《巴塞尔协议I》的内容较为简易，仅仅将银行各类资产分为了多个篮子，分别赋予了相应的风险权重，在仅仅计算了信用风险加权资产之后即可得到资本充足率。1996年，BCBS在《巴塞尔协议》之中将市场风险纳入加权风险加权资产考量范畴。2006年，BCBS又将操作风险纳入风险加权资产范畴，并允许部分银行在监管机构批准的情况下采用内部模型来计算风险加权资产。在此之后，BCBS还将流动性监管框架、大额风险暴露等等一系列指标和要求加入《巴塞尔协议》之中。《巴塞尔协议》愈发的复杂使得小型银行完全执行这一系列要求将面对着极其高昂的成本。正如上文所言，出于政治、金融稳定和经济三个方面的考量，监管机构运用“适配性”原则，相应简化了中小型银行的监管标准。

 

（二）适配性监管的主要实践方式

 

根据BIS下属的金融稳定研究院（FSI）于2017年发布的《适配性原则在银行监管规则中的使用：国别比较研究》（Proportionality in banking regulation: a cross-country comparison），“适配性”监管的主要实践方式有两种：一是总体分类式“适配性”监管（Categorisation approach for proportionality, CAP）。即直接将银行进行分类，并按照银行类别对不同类别的银行施加不同的监管规则，上文中美联储即为采用了该方式。二是针对特定监管要求的“适配性”监管（Specific standard approach for proportionality, SSAP）。即为仅对特定的监管要求（例如LCR指标）将银行进行分类，并仅对特定监管要求施加差异化监管，其他类型监管指标要求不受该分类影响。CAP方式主要被美国、巴西、日本、瑞士等国家或地区所使用，例如巴西将所有银行分为5个类别，日本将所有银行分为2类，瑞士则将所有银行分为5类，分别施加了不同的监管要求。SSAP方式则主要被欧盟、中国香港等国家或地区所使用。例如，欧盟在交易账簿市场风险、信息披露要求、交易对手方信用风险和大额风险暴露方面，分别划分了不同类别银行的监管标准。在美联储2019年10月10日对银行审慎监管规则进行全面修订之前，美国采取的“适配性”监管方式也是SSAP，即针对特定监管规则分别设定银行执行与否的分类标准。然而，随着监管要求的增多、复杂化，若针对每一项监管规则都分别出台相应的分类标准并分别设置相应“适配性”监管要求不仅会提高监管机构工作的复杂度，也容易引起银行的混淆。有鉴于此，美联储才在本次修订后将“适配性”监管的方式，从SSAP转为CAP。

无论是采用CAP或SSAP方法，监管机构都需要对银行进行分类，进而明确相应银行所需遵循的监管标准。各国监管机构采用最多的分类指标包括资产负债表项目（例如总资产规模、特定资产规模等）、商业模式（例如跨国经营与否）等。2019年3月，BCBS发布了《银行监管规则和要求中的“适配性”原则：当前实践情况的调查报告》（Proportionality in bank regulation and supervision-a survey on currentpractices，以下简称“《报告》”），对24个巴塞尔银行监管委员会成员国家或地区和21个非巴塞尔协议成员国家或地区[11]进行调查。对于“适配性”监管理念的实践情况进行调查。在24个巴塞尔银行监管委员会成员国家或地区中，有21个巴塞尔成员国家或地区不同程度的采用了“适配性”监管举措，占比约87.5%；其中有15个成员采用资产负债表项目作为分类指标，有11个成员采用商业模式作为分类指标，有8个成员通过监管决定对银行进行分类，另有6个国家或地区采取了其他指标作为分类的标准。例如，巴西的分类指标为银行的总资产暴露与GDP的比值以及海外资产总额；欧盟采用的分类指标为银行总资产的数额以及总资产与GDP的比值等。而在21个非巴塞尔协议成员国家或地区中，在落实《巴塞尔协议》相关内容时，也有13个运用了“适配性”监管理念。

在“适配性”监管实践中，最多被要求差异化监管的监管要求包括：LCR、NSFR等流动性监管要求、大额风险暴露监管要求、信用和市场等风险加权资产计算规则、信息披露要求、监管检查甚至资本充足率要求。正如上文所言，由于《巴塞尔协议》的复杂性，监管机构一般不会要求所有银行都完全采取全套《巴塞尔协议》监管框架。以瑞士为例，在将所有银行分为5类之后，仅有所有银行总数约10%的第1-3类银行需要遵循所有的《巴塞尔协议》监管要求，被划分为第4与第5类的小型银行可以仅遵循部分《巴塞尔协议》要求。根据《报告》统计，差异化监管最集中的方面为监管检查等《巴塞尔协议》第二支柱相关内容，所有21个采用了“适配性”监管原则的国家或地区均设计了差异化的监管检查或相关要求；其次为资本监管和信息披露的要求，分别有18和19个国家或地区设计了差异化的资本监管和信息披露要求；最后为流动性监管要求，有14个国家或地区对不同类别银行设计了差异化的流动性监管框架。非巴塞尔成员的国家或地区也呈现了相同的情况。

从具体的监管指标来看，各个国家或地区的具体实践情况如下：对于流动性监管框架，绝大多数司法辖区动运用“适配性”监管理念对银行进行了分类监管。例如，巴西在要求所有银行紧密监测流动性风险的同时，仅要求大型跨国银行遵循包括LCR、NSFR在内的全套流动性监管指标。中国香港对于中小型银行也设计了相应简化的流动性监管指标。对于大额风险暴露，欧盟、瑞士、中国香港和美国都对小型银行设置了差异化的监管要求，一般体现为放宽小型银行的大额风险暴露敞口限制。例如，欧盟允许总资本小于6亿欧元的银行其对单一对手方大额风险暴露的敞口可以放宽至资本总额的100%及1.5亿欧元中的较小值。瑞士也采取了类似的方法放宽对小型银行的大额风险暴露限制。对于信用风险加权资产计算，中国香港允许在监管机构批准的情况下，小型银行采用基于《巴塞尔协议I》的简易方法计算信用风险加权资产。瑞士则允许对于基金投资总额较小的中小型银行（被划分为第3-5类的银行）采用简化的方法来计算对基金投资的信用风险加权资产，而不需要严格执行相应的“穿透”原则。对于市场风险加权资产计算，欧盟、瑞士、中国香港、美国等都允许小型银行相应简化市场风险加权资产的计算方法。例如，中国香港允许市场风险头寸小于6000万港币并且在其表内外暴露中占比小于6%的银行不需要单独计算市场风险加权资产，只需将其作为信用风险加权资产计算的一个部分（类似1988年版《巴塞尔协议I》）。对于资本充足率要求，日本甚至允许不涉及跨国业务的小型银行只需保持4%的资本充足率即可。除此之外，各个司法辖区在银行账簿利率风险、交易对手方信用风险、信息披露、恢复计划等领域都有落实“适配性”原则差异化监管中小型银行的案例。

 

不过，“适配性”原则的落实并非教条的、不经思考的对中小型银行简化、放松监管规则。无论是国际监管组织还是各国监管机构，均指出“适配性”原则的落实应当在促进中小银行发展和防范金融风险之间寻求微妙的平衡，应该避免教条的、一味的简化和放松可能产生的金融风险。

值得注意的是，除了上文中已按照“适配性”监管理念落实对中小银行差异化监管的政策，根据《报告》调查，有54%的巴塞尔银行监管委员会成员国家或地区明确表示计划在未来进一步拓展“适配性”监管理念的运用范畴。由此可见，随着《巴塞尔协议》监管指标的日益拓展、整体体系的日益复杂，较多司法辖区监管机构出于降低小型银行成本、促进中小企业融资等多方面因素考虑，不约而同的选择了拓展“适配性”监管适用的方向。

 

应当指出的是，我国监管机构也在流动性监管框架中部分采用了“适配性”监管原则，但总体而言使用“适配性”原则差异化监管的内容较少。根据银保监会2018年5月发布的《商业银行流动性风险管理办法》（银保监会令[2018]3号）。资产在2000亿元以上的商业银行，监管机构要求遵循流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比例（NSFR）的指标要求；资产在2000亿元以下的商业银行，则只需要遵守相应简化的流动性适配率和优质流动性资产充足率两个指标。然而遗憾的是，在公开的监管框架和规则中，流动性指标为少数仅有的按照“适配性”理念差异化监管的内容，与其他司法辖区监管机构相比“适配性”理念的应用范围较为有限。FSI于2019年3月发布的《报告》中也证实了这一点。

 

（三）各国如何实践“适配性”监管？

 

上文已经对国际上对于“适配性”监管原则实践的总体框架、方式和总体实践情况，以及美国近期对“适配性”监管原则实践的案例进行了剖析，下文将选取其他司法辖区（均为巴塞尔银行监管委员会成员）的案例进一步的讨论各个地区对于该原则实践的案例。

 

在巴西，监管机构采用CAP方式落实“适配性”监管原则，所有银行被分成五类，分别设定监管要求。在落实《巴塞尔协议II》相关监管要求时，巴西的监管机构曾经要求全国超过1400家银行业金融机构全部采用统一的监管要求，包括资本充足率要求和其他相关要求。即使《巴塞尔协议II》相比于《巴塞尔协议III》的监管要求较少，但是巴西的监管部门已经感觉到监管力量的匮乏。随着《巴塞尔协议III》将更多的内容纳入监管框架，巴西监管机构开始逐步采用SSAP方式在风险加权资产计算、内部资本充足率评估过程（Internal Capital Adequacy Assessment Process, ICAAP）等领域开始落实“适配性”原则，简化、放宽小银行的监管要求。2017年1月，巴西监管机构正式开始采用CAP方式落实“适配性”原则，将所有金融机构分为5类：第1类为总资产暴露/该国GDP大于等于10%或海外资产总额大于等于100亿美元的金融机构；第2类为总资产暴露/该国GDP在1%至10%之间且海外资产总额且海外资产总额小于100亿美元的金融机构；第3类为总资产暴露/该国GDP在0.1%至1%之间的金融机构；第4类为总资产暴露/该国GDP小于10%的银行业金融机构；第5类为总资产暴露/该国GDP小于0.1%且商业模式不属于银行的金融机构。在这其中，第1类机构包括6家银行，主要为巴西的国内系统重要性银行（D-SIBs），同时占有了巴西金融体系70%以上的资产，需要完全遵守全套的《巴塞尔协议III》监管要求。而第5类机构虽然总数接近1000家，但是仅占巴西金融体系1%不到的资产，因此仅需要遵守简易的监管规则。第2-4类机构则介于第1和第5类机构之间，可以遵守与其规模、风险相适配的各类简化监管规则。例如，对于ICAAP的监管要求，仅有第1类机构需要完全执行ICAAP相关要求，其他机构仅需要执行与其规模、风险相适配的相应简化ICAAP监管要求。

在中国香港，监管机构自《巴塞尔协议II》后就已经开始采用SSAP方法落实“适配性”原则，简化、降低中小银行监管要求。在《巴塞尔协议II》开始施行之时，香港金管局便允许总资产在100亿港元以下的小型银行采用类似《巴塞尔协议I》的建议信用风险加权资产计算方法。在《巴塞尔协议III》颁布之后，“适配性”原则在监管规则中的适用更为广泛，对于中小型银行简化或放松监管要求的差异化政策包括：一是简化或豁免中小银行的流动性监管指标限制。《巴塞尔协议》中LCR、NSFR等流动性监管指标只对跨国的和大型的商业银行完全适用，香港监管部门对于中型银行设计了相应的简化指标。二是简化或豁免中小银行的信息披露要求。对于总资产小于10亿港元并且居民存款小于3亿港元的银行，香港监管机构允许其豁免《巴塞尔协议》第三支柱相关的信息披露要求。三是差异化的市场风险、交易对手方信用风险加权资产计算方法。例如交易账簿头寸小于6000万港元的银行或交易账簿头寸小于表内外总暴露5%的银行可以豁免单独计算市场风险加权资产。除此之外，在中小银行在计算大额风险暴露、制定恢复计划等方面，香港监管机构也给予了差异化的监管政策。

 

在瑞士，监管机构将所有银行分为5类，差异化的施加了“适配性”的监管政策。其分类指标的参数包括总资产、管理总资产（AUM）、存款保险覆盖的存款量、权益性资本要求（required equity capital）等。第1类银行同时也是全球系统重要性银行（G-SIBs），第2类银行则同时是国内系统重要性银行（D-SIBs），第3-5类为中小型银行。对于不同类别银行的监管政策差异包括：一是大额风险暴露限制不适用于小型银行。大额风险暴露规则的单一对手方风险敞口不得超过一级资本净额25%要求并不适用于第4和第5类银行。这与欧盟对于大额风险暴露规则的落实相一致。二是对于小型银行更为简化的流动性监管指标。瑞士监管机构对于第4和第5类银行设置了相应简化的流动性监管指标，这两类银行不需要执行LCR与NSFR要求。三是简化了小型银行风险加权资产的计算方法。对于交易对手方信用风险，瑞士监管机构对第4和第5类银行以及衍生品交易较少的第3类银行采用了简化的SA-CCR方法计算风险加权资产。对于信用风险加权资产，瑞士监管机构允许第4和第5类银行以及部分第3类银行豁免执行“穿透”原则。对于市场风险加权资产，瑞士监管机构允许交易账簿总额小于3000亿瑞士法郎或交易账簿总额小于总资产6%的银行简化相应的计算方法。四是简化了公司治理方面的要求。仅有第1-3类银行必须设立相应的审计和风险管理委员会并聘任首席风险管，而对于薪资报酬相关的监管规定仅适用于总资本大于100亿瑞士法郎的银行。除此之外，瑞士监管机构在ICAAP等《巴塞尔协议》第二支柱的监管要求上，也简化和放松了小型银行的监管要求。

在日本，监管机构主要在资本充足率、流动性指标、市场风险加权资产计算等方面进行差异化监管。日本监管机构根据银行的海外分支机构数量来判断银行是否跨国运作。对于跨国运作的银行其需要遵守《巴塞尔协议III》全套监管标准，而非跨国运作的银行（Non-internationally active banks）则并不需要执行LCR等流动性指标，只需要执行日本监管机构设计的简化流动性监管指标。同时，非跨国运作的银行只需要保证资本充足率大于4%即可。此外，只有交易账簿资产大于1000亿日元或交易账簿资产超过银行总资产10%的银行需要单独计算市场风险加权资产，其余银行可按照类似《巴塞尔协议I》的体系将市场风险纳入信用风险加权资产计算内框架。

 

应当指出的是，虽然美国、巴西、中国香港、瑞士、日本等国家或地区简化和放松了对于小型银行的监管要求，BCBS在《巴塞尔协议》的落地评估中并未认为这些国家或地区落地《巴塞尔协议》有所偏差或遗漏，这也体现了《巴塞尔协议》本身对于“适配性”监管原则的强调。

 

总体来看，与中小型银行对金融稳定和金融体系的风险影响相适配，各国监管机构都相应的简化和放宽了中小银行的监管标准。简化和放宽的监管指标不仅在于监管检查等《巴塞尔协议》第二支柱内容，而且还广泛存在于流动性监管框架、大额风险暴露，甚至与风险加权资产计算、资本充足率要求等领域。

 

四、“适配性”监管理念与实践对我国的启示

 

2019年11月7日，国务院金融稳定委员会召开第九次会议，会议指出：“要深化中小银行改革，健全适应中小银行特点的公司治理结构和风险内控体系，从根源上解决中小银行发展的体制机制问题。要把加强顶层设计和激发内生动力充分结合起来，注意中央与地方、政府与市场的分工，理顺激励机制，充分调动各方面的积极性。”诚然，国内目前有部分中小银行由于经济下行、资产质量下降等问题存在一定的风险，需要通过多种方式进行相应的处置。但是，正如银保监会副主席周亮11月10日在财新峰会上所言，不能只见“树木”，不见“森林”，绝大多数中小银行的“森林”还是相应健康、风险相对较小的。深化中小银行改革不仅在于解决中小银行自身存在的公司治理等问题，还在于为其健康发展营造良好的健康环境。从国际经验来看，进一步加强“适配性”监管原则的落实，特别是简化甚至放松低风险、历史表现优异的中小金融机构监管，不仅可以为中小金融机构营造更为有利、健康的监管环境，还可以进一步集中监管资源，更有针对性的防范系统性金融风险。除此之外，还能够为落实2月22日政治局第十三次集体学习中“构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系……增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业和“三农”金融服务”等一系列要求提供良好助力。根据美联储近期对于监管规则的修订以及国际上其他司法辖区对于“适配性”监管理念的实践，我国未来拓展“适配性”监管理念的落实可以从以下几个方面着手：

 

一是拓展“适配性”原则适用范围，助力优质中小银行更好的发展。当前，在对外公开的明确监管规则中仅有流动性监管指标（LCR与NSFR）落实了“适配性”监管规则。虽然在人民银行MPA管理框架中，也部分参考了分类监管、适配监管等原则，但是总体而言，“适配性”监管原则的实践仍有待进一步拓展。甚至在小部分地区，由于地方监管具有一定的自主裁量权，还存在着中小银行监管压力、成本大于大型银行的情况，使得中小银行难以公平的与大型银行相竞争。参考国际镜鉴，“适配性”监管原则还可以适用于大额风险暴露、信息披露乃至于各类风险资产计算甚至于资本充足率、杠杆率要求之中。考虑到我国中小型银行良莠不齐的现状，可以将“适配性”监管的优惠政策仅限于部分优质中小银行之中。对于优质中小型银行这些监管标准的简化甚至放松不仅有利于这些中小银行降低合规成本、更好的健康发展，同时还能激励中小金融机构合规经营来获得这些优惠的监管政策。

 

二是服务政策导向，适当简化甚至放松部分中小银行资本监管要求。事实上，“适配性”监管原则实施的目的可以不仅限于减小中小金融机构的合规成本，还可以体现为支持国家政策。此前，我们在2018年9月发布的《降低绿色融资的资本要求：文献综述》[12]报告中对于降低绿色资产风险权重的国内外研究进行了详细论述，并进行了建议。如若遵循“适配性”监管原则，并配合国家污染防治攻坚战的政策导向，对于历史表现优异、风险较小的中小型银行降低绿色资产的风险权重可以较好地鼓励其助力可持续发展政策的落实，形成有中国特色的“适配性”监管原则落实案例。未来，随着这一监管实践的成熟，还能够向其他国家或地区进行推广，形成“中国标准”的对外输出。

 

二是参照国际实践，适当放宽部分小型银行大额风险暴露敞口限制。此前，2018年5月，银保监会发布《商业银行大额风险暴露管理办法》（银保监会令2018年第1号）的适用范围包括了我国境内的所有商业银行。所有商业银行都需要遵循同业单一客户或集团客户风险暴露额不得超过一级资本净额25%的限制。这无疑限制了小型银行对单一客户的风险暴露上限，对一级资本净额较少的小型银行向中型甚至部分小型企业发放贷款带来了难题。除此之外，大额风险暴露对于“穿透”原则的强调也使得部分小型银行出于审慎和成本考虑，不再投资需要“穿透”的资管产品。参考国际经验，一方面，可以适当豁免部分小型银行在执行大额风险暴露规则中“穿透”行为的使用；另一方面，甚至可以豁免一级资本净额小于一定指标的银行大额风险暴露要求限制，帮助其更好的为企业提供贷款，助力实体经济发展。

 

四是细化分类标准，差异化监管同规模的不同类型银行流动性指标。此前，2018年5月，由银保监会发布的《商业银行流动性风险管理办法》（银保监会令2018年第3号）已经通过差异化监管总资产2000亿元以上的银行和总资产2000亿元以下的银行落实了“适配性”监管理念。然而参照美国、欧盟、日本乃至中国香港监管机构的要求，未来我国监管机构还有空间进一步细化分类标准开展监管。一方面，可以豁免超小型银行的流动性监管要求，以此降低小型银行满足流动性监管框架所需的各类成本；另一方面，还可以参照美联储此次修订，通过加权短期批发性融资额等指标对银行进行细化分类，分别适配不同比例的LCR与NSFR标准。

 

五是牢记底线思维，简化、放松监管标准不等于放弃监管、放任不管。“适配性”监管原则的落实并非教条、刻板的复制国际经验简化、放松所有中小型银行的监管标准和要求。其他国家或地区在落实“适配性”监管原则之前，都经历了充分的考量和评估，以期做到鼓励中小金融机构发展和维护金融稳定的平衡。未来我国对于“适配性”监管理念的实践也应当审慎开展，而不能将其等同于放弃监管、放任不管。应当指出的是，“适配性”监管原则的进一步拓展也需要金融机构市场化退出渠道的完善，避免不仅“大而不能倒”而且“小也不能倒”的尴尬情景。否则，在简化、放松中小型银行监管标准的同时，将可能加大相应的道德风险，从而背离“适配性”监管原则的初衷。

 

参考文献：

（1）BCBS ,September 2012, “CorePrinciples for Effective Banking Supervision”,https://www.bis.org/publ/bcbs230.htm.

（2）BCBS ,September 2016, “Guidanceon the application of the Core Principles for Effective Banking Supervision tothe regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion”,https://www.bis.org/bcbs/publ/d383.htm.

（3）BCBS ,March 2019, “Proportionalityin bank regulation and supervision – a survey on current practices”,https://www.bis.org/bcbs/publ/d460.htm.

（4）Fed ,October 2019, “Changes toapplicability thresholds for regulatory capital and liquidity requirements”,https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/boardmeetings/files/tailoring-rule-fr-notice-20191010a1.pdf.

（5）Fed ,October 2019, “PrudentialStandards for Large Bank Holding Companies, Savings and Loan Holding Companies,and Foreign Banking Organizations”,https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/boardmeetings/files/tailoring-rule-fr-notice-20191010a2.pdf.

（6）FSI ,August 2017, “Proportionalityin banking regulation: a cross-country comparison”,https://www.bis.org/fsi/publ/insights1.htm.

（7）Restoy, F. ,July 2018, “Proportionalityin banking regulation”,https://www.bis.org/speeches/sp180704b.htm.

 

注：

[1]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=0000000062852c5e016285daadc40017

[2]互助存款指的是两个银行将同等金额存入对方银行之中，银行间互助存款旨在将部分银行资产通过存入其他不同银行的方式，确保其享有存款保险制度25万元限额的保障额度（美国存款保险制度也将同业存款纳入保障范围内），多发生于小银行之间。

[3]本处所指的托管银行是以托管、保管、资产服务（如债券还本付息等服务）为主营业务的银行。

[4]https://www.fdic.gov/news/news/press/2019/pr19080.html

[5]在征求意见稿中，监管部门曾希望使用有形资本（tangible equity）来作为分子，但是受到了反对者的广泛批评，反对者认为银行此前均使用一级资本（Tier1 Capital）等监管资本指标来进行财务规划，若贸然改变银行资本的计算方法不仅可能导致衔接混乱，也可能造成此前部分银行发行的资本工具丧失作用。因此最终监管机构接受建议，将分子改为一级资本。

[6]https://www.fdic.gov/news/news/press/2018/pr18103.html

[7]经纪存款指的是通过存款经纪人而非自然人直接存入的存款，美国的存款经纪人通过接受自然人委托，收集多个自然人的存款资金帮其寻找利率较高的机构进行存款，由于其追逐高利率的特性，其存款稳定性较差

[8]扫描存款（Sweep Deposit）是一类存款账户，一般与一般现金账户等共同开立，其间隔一段时间会扫描现金账户是否有剩余资金，若现金账户有剩余资金，则自动将这部分资金转入扫描存款账户，并获取较高的收益。（现金账户收益较低）

[9]SRISK指标为纽约大学恩格尔教授研究团队提出的一种测算金融系统性风险的方法，用于测算再次发生类似于2008年的金融危机时，金融机构需要筹集多少资本才能保证正常运转。

[10]“适配性”监管原则不仅局限于银行领域，在保险偿付能力监管范畴下，也运用了相应的“适配性”原则。

[11]这21个国家或地区均为巴塞尔协商集团（Basel Consulative Group, BCG）成员，BCG是为了进一步深化非巴塞尔委员会成员国家或地区协调与统一资本及相关监管规则而设立的组织。

[12]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=0000000065a9f5600165cbcf6f5f2717