自由贸易港成为2017年“热词”，十九大和2018年两会均对自由港提出明确政策支持。

 

自由港是设立在境内关外、全球最高开放水平的经济功能区，包括货物、资金、人员自由流动等特征。以新加坡、中国香港对标，自由港典型特征包括零关税、自由汇兑、资金自由进出、资本账户基本完全可兑换、除个别敏感行业外直投无准入和持股比例限制。

 

自由港和自贸区最大的区别在于前者直接对标最高国际开放水平，后者“先行先试”，形成全国范围内“可复制、可推广”的开放经验。

 

未来自由港政策或将落实在贸易便利化和金融改革两方面。前者包括税收优惠安排及报关制度、海关监管、服务贸易等便利；后者包括FT账户功能拓展、推进人民币跨境使用、深化资本账户可兑换、国际化金融市场建设等开放政策。

 

自由贸易区，自由贸易港 

2017年自由贸易港（Free Trade Port，FTP）一词呼啸而来，然知其内涵者寥寥。本篇专题拨开迷雾，探索以下四个问题：自由贸易港提出背景和内涵为何？与自由贸易区有何区别？未来存在哪些政策导向和经济影响？

 

自由贸易港开放背景

 

自由贸易港的提出不是偶然，是自由贸易区发展到一定阶段的必然产物（见图表1）。2013年9月上海自贸区成立以来，短短两年进行了诸多金融改革，先后开通跨境人民币双向资金池、FT账户、区内外债宏观审慎管理等业务，并在2015年10月发布“金改40条”政策，部署自贸区深化金融改革的若干纲领性工作。然而自此之后，自贸区金改陷入停滞[1]，金改40条大部分未能落地，已有的改革经验则逐步推广到全国。截止2016年末，自贸区内金融政策除FT账户下特有业务外，基本已与全国相一致。

 

自贸区改革陷入瓶颈之际，上海于2017年3月率先提出“在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区”，以打造新的改革开放高地。其后2017年十九大、2018年初两会均对自由贸易港表示明确支持。从公开信息来看，全国首个自由贸易港方案有望于2018年在上海落地[2]。

 

何为自由贸易港

 

2017年11月，国务院副总理汪洋在《人民日报》发表署名文章[3]，为自由贸易港下定义，称“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由，绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港”。

 

从定义出发，自由港最大的特色是“境内关外”，而货物进出自由、资金流动自由和人员移动自由是开放方向。我们从中国香港和新加坡两处自由港发展现状来推断这三个开放方向的具体内涵和最终目标（详见图表2）：

 

• 货物自由开放：进口商品不征收关税（除酒类、烟草等产品外）；报关和通关效率进一步提高；已在港内备案的企业，进出口货物在自由港内无须再经过海关和检验检疫部门审查，仅对重点类型、重点货物抽检；贸易结算可自主选择币种。

   

• 资金自由流动：完善外汇管理方式，实现（或部分实现）外汇自由兑换、自由流动；进一步提升资本账户可兑换程度；降低港内注册企业的税率；进一步简化负面清单，放开各行业市场准入。

 

• 人员流动：优化港内外籍人员工作签证、落户优惠等政策。

 

倘若未来以中国香港和新加坡为“范本”来发展中国自由港，则这三方面开放缺一不可，这为我们后续前瞻自由港可能的政策方针提供依据。

 

自由港VS自贸区

 

自贸区和自由港共同秉承着“自由”宗旨，均作为我国对外开放的高地。那么二者有何差异？自贸区试行多年之后为何又要筹建自由港？

 

我们认为，二者最大的差别在于职能不同。自由贸易区肩负先行先试使命，其职能是形成“可复制、可推广”的我国对外开放经验；而自由贸易港直接对标国际最高标准，职能是在全国范围内货物和资本无法完全跨境自由流动的情况下，小范围地参与全球化竞争和资源配置。

 

上海自贸区成立之初就确定了“先行先试”的使命，即在自贸区内试验开放政策，测试风险并逐步完善，最终推广到全国。上海自贸区开放多年，产生了多项对全国具有示范意义的改革[4]。其中跨境双向人民币资金池、外债宏观审慎管理、外债意愿结汇等政策已顺利推广到全国（见图表3），未来负面清单管理、发行外币CD等业务也有望在合适时机推广。

 

纵观自贸区发展全貌，其始终贯彻“先行先试”使命，严控风险的同时稳健发展，但存在以下两方面不足：

 

一方面，贸易先行而金融迟缓。贸易方面，上海自贸区实行对标国际高标准的“单一窗口”模式，实现“一个平台、一次提交、结果反馈、数据共享”，极大拉近了与新加坡、中国香港等成熟自由港的差距。然而金融方面，金融改革自2015年起举步不前，“金改四十条”落地者寥寥；引进外资负面清单经过多次修改，仍有15个门类、40个条目、95项的特别管理措施。整体来看直接投资“桎梏”较多，证券投资和其他投资开放程度相对更低。这与我国的发展现状有关，其一，我国于1996年12月就已实现经常项目可兑换，然而截止2017年底，资本账户可兑换程度仍旧不高，境内仍存在一些外汇管制政策，制约金改空间。其二，“可复制、可推广”经验的关键在于控制风险，而金改本身具有风险性和顺周期性，使得自贸区内试验金改遭遇诸多障碍。其三，与2015年“811”后人民币阶段性贬值预期提升有关。为解决自贸区开放与风险之间的矛盾，自由港应运而生。

 

另一方面，贸易和投资便利化、金融开放、税收优惠、人员流动等诸多方面，上海自贸区都与新加坡、中国香港存在差距（见图表2），这就给予了未来中国自由港开放的空间，有助其达到“开放高地”的目的。此外，倘若说自贸区的开放重点是贸易便利化，那么自由港的重心则在外汇自由流动、资本账户可兑换、放开市场准入等金融改革上。

 

自由港政策前瞻

 

当前自由贸易港尚未有框架性文件出台。如何从“概念”走向“实践”，是接下来探讨的主要问题。我们从贸易便利化、金融改革两方面来前瞻自由港相关政策和业务机会。

 

贸易便利化方面，自由贸易港或在税收优惠安排及报关制度、海关监管、服务贸易等方面做出如下政策举措：

 

（1）税制安排上，自由贸易港或实现零关税安排

 

当前自由贸易区采取的关税优惠政策包括融资租赁出口退税、融资租赁进口飞机环节税收优惠及加工内销的货物可选择货物适用的关税、对试验区内的生产企业和生产性服务企业进口所需机器设备等货物予以免税及起运港退税政策等[5]。由此，在贸易税收优惠制度上，自由贸易区并没有享受特殊的优惠制度，绝大部分商品进入自由贸易区仍需缴纳相应的关税。而根据自由港的概念，“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域”，这也就意味着未来自由港建设制度安排上，将以实现商品零关税为导向。同时，2017年3月13日，国务院印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中明确提出，在洋山保税港区和浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内设立自由贸易港区。对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易监管制度。由此，对标香港、新加坡可知，香港执行零关税，除烟酒、烟草、碳氢油类及甲醇外，一般进口或出口货物均无须缴纳任何关税；新加坡则是除酒类、烟草、石油及机动车外，其他进口商品都免征关税，转口免征关税和消费税。

 

（2）海关监管方面，部分商品和企业或免受海关监管

 

根据京都公约，货物贸易进出免于惯常的海关监管，最大化贸易便利化是自由贸易港核心之一。当前，自由贸易区做了诸多贸易便利化举措，以上海自贸区为例，其试点了“先入区、后报关”、“分送集报、自行运输”模式，探索自动审放、自主报税、联网监管、优化查验以及简化进境备案清单要素等措施，并试点单一窗口等。尽管如此，按照当前的制度安排，一般货物进入自由贸易区仍需申报且受海关监管审查，为货物自由流动带来不便。对标香港、新加坡可知，自由贸易港建立重点风险监管体制，即根据货物风险分类、企业信用风险等实行重点监管，而非全面监管。

 

（3）服务贸易方面，带动物流、金融等相关服务贸易发展。

 

自由贸易区发展主要推动力货物贸易便利化，但较少涉及服务贸易发展。开放度高及税收优惠程度大的自由贸易港建设将带动服务贸易发展，具体表现在：一方面，伴随监管放松及关税优惠，自由贸易港将带动航运、全球维修、仓储物流等服务贸易发展；另一方面，伴随外汇管理及跨境结算等支付方面的便利化，自由贸易港将带动金融服务业发展。

 

金融改革方面，从自贸区此前的金融改革方向来看，自由港最可能推进的改革一方面是深化FT账户（自由贸易账户）功能，另一方面是资本项目可兑换、扩大人民币跨境使用等方面的推广。

 

（1）拓展FT账户功能，高效利用境内外两个市场资源

 

FT账户（自由贸易账户）是银行为客户在上海自贸区分账核算单元开立的规则统一的本外币账户，与境内传统账户体系相分离，不仅可以实行更为大胆的金融创新，还充当了区内外资金流转的“防火墙”。FT账户是上海自贸区金融改革的核心，许多业务依托FT账户进行（见图表4），国内首个自由港可能在上海落地，则FT账户的功能拓展或是首要任务。

 

理论上FT账户与非FT账户之间的资金划转实行“一线放开、二线安全高效管住”。具体来说，经常账户下资金划转基本自由；资本账户下，一线（境外账户、境外主体在境内银行开设的OSA账户、NRA账户等）[6]基本放开，仅凭付款指令即可划转，二线（非一线的普通账户）只能划转人民币，且视同跨境业务管理，即基于真实交易背景和实需原则。实际操作中，一线和二线的外汇管理其实更严格。此外，FT账户仅开通了对机构业务[7]，两个个人账户均未开通（包括区内个人账户FTI和区内境外个人账户FTF）。

 

未来FT账户投资功能预计会进一步拓展、资金划转更为简化，个人账户也可能适时开通。FT账户以CNH汇率结算，因此联通了境内外两个市场的资源。由此衍生的便利化业务，例如同一家银行外保内贷、或是内保外贷，能够大大节省行政费用；FT账户不纳入境内结售汇管理，使得企业结售汇行为更为灵活等等，在FT账户功能拓展之后，也会更加顺畅，并衍生更多的业务类别。

 

（2）进一步促进跨境人民币使用、资本账户可兑换

 

前文曾提到，2015年10月人民银行发布《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》，即“金改40条”，为自贸区金改制定纲领性规划。我们认为，“金改40条”中未在自贸区实现的规划有望在自由港建设中落地，包括启动境内个人QDII2渠道、加大资本账户双向投资范围和渠道、允许企业境外母（子）公司境内发行人民币债券、支持民营资本进入金融业等（详见图表 5）。

 

 

（3）搭建金融要素国际交易平台，形成国际化金融市场

 

依托FT账户，未来自由港将更注重国际化金融市场建设。先行措施包括打造金融要素和金融产品的国际交易平台，例如国际金融资产交易平台、国际能源交易平台、黄金交易国际版等，以吸引境外投资者充分参与境内金融市场。这对于自由贸易港功能的实现、人民币国际化推进极为关键：一方面，境内金融要素和产品的国际化程度极大影响离岸金融发展，而自由港“境内关外”属性使其具备离岸特征，自由港的开放程度受制于前者；另一方面，国内金融市场、大宗商品市场流动性改善对于我国争取国际大宗商品定价权有所助力。

 

自由贸易港“对标最高国际标准”将为银行业带来更多国际业务和离岸金融业务。一方面，航运、物流等相关国际融资租赁业务，船舶融资、飞机融资等细分金融领域可能获得较大发展；另一方面，自由贸易港内可能形成境内离岸人民币市场，资本账户开放也可能加速推进，将衍生大量跨境人民币业务和国际投融资业务，现有业务的行政障碍也可能大大减少。风险在于，自由港“一线彻底放开”的基础上，如何牢牢把控“二线”界限，以防范金融风险以及港内港外政策差异引起的套利行为。

 

注：

 

[1]自由贸易区金改停滞的原因我们将在后文比较自贸区和自贸港差异时阐述。

[2]除上海外，至少有九个省市启动研究申报自由贸易港，既有沿海的浙江、广东、天津、福建、辽宁、海南等地，也有内陆的四川、陕西、湖北等地区。

[3]《推动形成全面开放新格局》，见http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1110/c64094-29637658.html。

[4]上海市发改委副主任朱民曾将上海自贸区最重要的四项“发明”概括为：一是政府职能转变，从事前审批制度转变为事中事后监管为主；二是以负面清单为核心的投资管理制度和外商准入前国民待遇；三是贸易便利化改革，实现了单一窗口的管理模式，使通关成本进一步降低；四是金融开放方面，成功尝试了FT账户（自由贸易账户）。

[5]资料来源：《海关总署关于安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设的若干措施》

[6]简单而言，OSA账户（OFFSHORE ACCOUNT）指具有离岸业务牌照的境内银行，为境外机构开立的境外账户；NRA账户（NON-RESIDENT ACCOUNT）也指境内银行为境外机构开立的外汇账户，未要求离岸业务牌照。OSA账户的开户币种仅限可自由兑换的货币，未开放人民币；NRA账户本外币分开管理。

[7]包括区内机构自由贸易账户FTE、境外机构自由贸易账户FTN和同业机构自由贸易账户FTU。