在6月份刚刚闭幕的第八次中美战略与经济对话中，一个格外的扎眼的词语“超级301报告”及其“负面观察名单”（the Special 301 Report and Notorious Markets List）进入了美国财政部方面公布的会后的正式声明中。在今年稍早的4月27日,美国贸易代表[1]办公室发布了2016年《特别301报告》，其优先观察名单中中国赫然在列，这已是中国自1989年美国首次发布《特别301报告》以来第27次纳入“黑名单”。而与我国在国际上频繁遭遇的“双反”（反补贴、反倾销）不同，“301调查”使用范围广、启动门槛低、受调查发起者的主观影响更强并可单边采取行动、处罚力度更大，且直接面向政府，是美国进行贸易保护威慑的“核武器”。为此，本报告系统追溯“301条款”的历史沿革，并梳理“301条款”（Section 301）、“特别301条款”（Special 301）、“超级301条款”（Super 301）等相关概念，分析其对华使用的情况。

“301条款”最早可以追溯到美国第一部对贸易伙伴的报复法：《1962年贸易扩展法》，其第252节规定：“如某一外国实施不合理或不公正的进口限制时，给美国的贸易造成负担或歧视的，总统有权撤回对该国的减让，或对该国的产品增加关税或实施其他进口限制”。

20世纪60年代，美国在GATT法律体制内解决争议的领导地位受到其他国家的挑战，以美国和欧共体爆发的“鸡肉贸易大战”为代表，美国因GATT调查时间过长而对GATT争端解决机制失去信任。同时1971年美国货物贸易由顺差转为逆差，国内受进口冲击的产业向国会和政府施加压力以采取贸易保护措施保护国内市场，参见图表1。在这一背景下，《1974年贸易改革法》应运而生，即所谓的“301条款”。

1974年“301条款”取代《1962年贸易扩展法》第252节，旨在解决不合理、不正当外国进口限制。其核心内容为：“如果美国贸易代表确信，美国依据任何贸易协定所应享有的权利遭到否定；或者外国的某项立法、政策或做法违反贸易协定、与贸易协定不相一致，或其是不公平的并给美国商业造成了负担或限制，则美国代表必须采取行动，以实现美国依贸易协定应享有的权利，或消除上述的立法、政策和做法的影响”。

值得注意的是，“301条款”有狭义和广义之分，狭义的“301条款” 仅指美国《1974年贸易改革法》的第301节，而广义的“301条款”包括“一般301条款”（即狭义“301条款”）、“特别301条款”、“超级301条款”及其配套措施。与“一般301条款”主要针对商品贸易不同，“特别301条款”重点在于知识产权保护和知识产权市场准入，而“超级301条款”的核心在于“贸易自由化重点确定”[2]。

“特别301条款”先后见于《1984年贸易和关税法》第182节和《1988年综合贸易与竞争法》第1303节，其核心内容是“确定未提供充分的、有效的知识产权保护的国家或拒绝对有赖于知识产权保护的美国人给予公平公正的市场准入机会，并将其列入“重点国家名单”（ Priority Country）。除确定“重点国家名单”外，当某些国家知识产权法律和实践并未提供充分有效保护但却缺乏证据证明该国应被列入“重点国家名单”时，美国贸易代表办公室可将这些国家列入“优先观察名单” （Priority Watch List）或“观察名单”（Watch List），被列入“优先观察名单”或“观察名单”的国家在知识产权保护取得美国认可的进展后，将从“优先观察名单”移至“观察名单”或从名单中移除。“特别301条款”赋予美国贸易代表绝对权力，当其认定某国的相关法律法规或贸易做法对美国知识产权不利，或者未能给予公平公正市场准入机会时，此时美国有权单方面采取贸易制裁措施，如征收高额关税和限制进口等，以迫使贸易伙伴改变其法律、法规和贸易做法。

“超级301条款”始见于《1974年贸易改革法》第310节，此后又在《1988年综合贸易与竞争法》第1302节对其进行了增补，其核心内容是“确定主要贸易壁垒和扭曲贸易的重点国家及重点不公平贸易做法，美国贸易代表应在法定期限内对每一个重点国家的所有做法发起301调查”。与“一般301条款”相比，“超级301条款”将贸易报复权由总统转移到贸易代表办公室，从而使贸易的谈判者和贸易的执法者合二为一，赋予贸易代表办公室更多的谈判筹码以减少政府对贸易代表办公室采取报复措施的干扰。

“超级301条款”是在美国贸易逆差规模不断扩大的背景下出现的，1987年其贸易逆差高达1596亿美元，占当年GDP比重3.28%，参见图表2。1989年美国针对日本的卫星、超级计算机和木材制品的对外采购、巴西的进口禁令和其他许可限制以及印度的与贸易相关的投资措施和保险市场的壁垒启用“超级301条款”，将其列入“优先考虑国”并进行调查。但是在此期间，贸易制裁措施因日本、巴西做出让步并未付诸实践。1994年3月3日，克林顿总统签署行政命令，宣布恢复“超级301条款”，对日本产品进入美国征收惩罚性关税。与1991年启用“301条款”不同的是，本次针对日本的贸易制裁措施付诸实践并一直延长至1997年。[3]显然，“超级301条款”的修订目的在于消除他国对美国出口设置的贸易壁垒，促进美国出口，减少贸易逆差。

在上述法律背景下，美国贸易代表及总统根据《1974年贸易改革法》第301节可应申诉或自行决定就外国政府不公平或不公正的贸易做法进行“301调查”并采取制裁措施。301调查也可细分为三类：（1）一般301调查，主要针对外国政府不公平或不公正贸易做法；（2）特别301调查，主要针对外国政府知识产权保护不力或未能给予美国公平公正市场准入的经济体；（3）超级301调查，主要针对重点国家不合理或不公正的贸易做法。

与反倾销、反补贴调查不同的是，“301调查”并不向被调查国企业发放问卷而是直接与被调查政府磋商，未能达成一致的情况下美国可单方面采取制裁措施或到WTO诉讼。“301调查”时间一般为一年，之后美国贸易代表办公室采取行动，其处罚力度一般大于反倾销、反补贴处罚。

中国作为美国第一大贸易逆差来源国，始终是美国贸易调查的重点监测对象。这不仅体现在美国对中国实施“反倾销”、“反补贴”、“双反”[4]、“337调查”、“特保”等贸易救济手段，同时也突出表现在美国对中国应用“301条款”和“特别301条款”。

在我国加入WTO之前，美国分别于1991年、1994年、1996年三次援引“特别301条款”，对中国发起“特别301调查”，并于1991年就市场准入问题发起“301调查”。

在2001年我国加入WTO之后，美国劳动组织分别于2004年与2006年两次向美国贸易代表提起劳工标准“301调查”，但是遭到美国政府拒绝。美国国内产业组织和美国议员团体分别于2004年和2007年两次提起汇率“301调查”，但是均遭到美国贸易代表办公室拒绝。

然而，随着2008年金融危机之后，美国贸易保护主义势力的抬头，美国试图更多对中国切实运用“301调查”。2010年10月15日，美国贸易代表办公室根据美国钢铁工人协会提交的申请，决定对中国政府制定的一系列新能源政策与措施进行调查。这是美国自2001年以来首次动用“301条款”对其他经济体贸易行为进行调查，同时也是中国入世以来首次遭受的301调查。2010年12月22日，美国宣布对该次调查的最终决定，认为中国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》的补贴内容涉嫌违反世贸组织《补贴与反补贴措施协定》规定的禁止性补贴，提起世贸组织争端解决机制项下磋商请求。为避免贸易制裁，我国与美国在WTO争端解决机制项下的磋商中达成一致，同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中涉嫌禁止性补贴的内容。

在知识产权争端方面，中美知识产权争端突出表现在“特别301条款”中，自1989年美国首次发布《特别301报告》以来，中国每次都被收录于“黑名单”中。今年也不例外，中国继续处于“306条款”[5]的监督下。具体而言，报告认为中国虽在知识产权保护方面取得一些积极进展，但是中国的知识产权保护和执法环境依然复杂，主要表现在商业秘密窃取、以安全为由阻碍信息通信技术产品进入市场、以促进中国国内创新为由制定利于国内知识产权的措施、盗版和假冒商品遍及中国大型的线上和线下市场、广泛使用未经许可的软件以及为国外市场提供假冒商品等。

历史上美国曾三次援引针对知识产权的“特别301条款”对中国进行“特别301调查”，最终都以与中方达成协议，美国未能实施报复措施而结束。后续中国虽多次被纳入“优先观察国家”名单中，但尚未遭到“特别301调查”。这并不是中美知识产权争端缓解的结果，而是因为美国更多转向使用“337条款”[6]对中国知识产权领域进行调查（仅2016年5月美国共发起9例“337调查”）。

综合“301条款”在华实践经验可知，“301条款”作为美国贸易救济的重要措施之一，更多扮演了威胁恐吓角色，逼迫其他经济体做出让步从而实现美国贸易利益。

“301条款”作为美国贸易救济措施之一，是美国实行贸易保护主义的重要手段。但是“301条款”过度强调美国单边利益，将本国的经贸法律和做法凌驾于他国法律之上，未能考虑到他国的利益，因此饱受争议。日本和欧共体分别于1995年和1998年挑战“301条款”，认为其违背了WTO有关规则，但是分别以达成协议、美国胜诉而结束。这进一步展示了“301条款”的巨大威慑力，往往其在正式动用之前，其它贸易伙伴就不得不与其达成协议从而实现了保护国内市场并打开国外市场的目标。

同时美国将贸易摩擦领域从传统劳动密集型产业（如纺织、玩具等）拓展到战略性新兴产业（如新能源行业）和知识产权，表明中美贸易摩擦焦点从平衡国际收支转向了产业竞争和争夺世界市场份额。预计未来随着全球市场份额竞争激烈化，除传统贸易领域（纺织、钢铁、纸制品等）继续“双反”频发外，资本技术集中行业将成为中美贸易摩擦的重灾区，而“301条款”可能越来频繁地成为美方向我国施压的贸易“核威慑”。

对于此种态势，已然成为全球贸易大国的我们：一是要保持平常心，不必畏惧；二是积极研究符合国际贸易惯例的反威慑、反报复法律手段；三是更为密切地开展双边贸易磋商，及时“有理、有利、有节”地化解贸易争端。

注：

[1]值得特别关注的是，在今年4月29日美国财政部发布的半年一度的汇率报告中明确指出：如果一个经济体被认定为达到了汇率操纵的标准，总统可以要求美国贸易代表办公室在贸易磋商中采取适当措施。

[2]该条款规定虽然贸易伙伴的某一贸易保护措施没有被具体规定在此节内容之中，但只要这种贸易保护措施是符合美国所谓的不公正或不合理做法时，美国贸易代表依然可以通过该节的规定对此贸易保护措施实施制裁。

[3]“ 超级301条款”中报复性措施可随时更改或终止，如不明令中止则自动延长至4年，到期后自动中止。

[4]双反是指对一产品同时进行“反倾销”、“反补贴”起诉，作为一种贸易救济手段单列

[5]“306条款”是关于监督外国实施有关措施和已达成的贸易协议，一旦美国贸易代表认为“重点国家”未能实施或未能有效实施协议，就可以无需发起调查而直接采取制裁措施。

[6]“337条款”最早见于《1930年美国税法》第337节，此后于《美国1988年综合关税与竞争法》、《1995年美国乌拉圭回合协议法》修订，主要用来反对进口贸易中的不公平竞争行为，特别是保护美国知识产权人的权益不受涉嫌进口产品的侵害。

特别提示：本报告内容仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析，不属于证券报告，也不构成对投资人的建议。