保障房“保基本”,商品房回归商品属性——保障房政策点评
10月26日,经济观察网获悉,8月25日国务院常务会议审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发【2023】14号文,以下简称“14号文”)。“14号文”明确了分层的住宅体系:一方面,加大保障性住房建设和供给;另一方面,让商品住房回归商品属性,满足改善性住房需求。这意味着,未来高能级城市的基本住房需求将更多通过保障房来满足,改善性住房需求将更多通过商品房来满足。
商品房方面,回归商品属性,满足改善性住房需求,意味着限购限价政策或有放松,不同品质住房的中长期价格预期或分化。同时,提出适当改建或收购存量商品房用作保障房,有利于消化商品住房库存。新加坡经验显示,新加坡组屋没有改变新加坡普通商品住房上涨的长期趋势,但涨幅得到一定的抑制。
保障房方面,从保障对象看,具有“按需分层”的特征,要求合理确定城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才等不同群体的保障面积标准。从经营原则看,强调“保本微利”。从管理模式看,此轮规划建设保障房强调“封闭管理”,闲置住房由各地政府按规定予以回购。从土地来源看,保障房可以划拨方式供应土地,仅支付相应的土地成本。按历史上房地产投资的支出结构估算,与市场化拿地相比,保障房成本或可以降低6%左右。为保障资金来源,未来或通过结构性货币政策工具或政策性开发性金融予以支持。
目前保障房建设方案的细节还未披露。从新加坡经验来看,如何通过保障房和商品房的差异实现市场分层、避免套利,如何筛选保障房的购房人群等都是重要的课题。
预计国有企业,包括地方城投公司将成为保障房重点建设主体。长期来看,保障房建设力度加大将推动房企业务模式转型。房企业务模式将由高周转、轻产品向注重产品设计、建筑质量、物业管理的精细化管理模式转型。
10月26日,经济观察网获悉,8月25日国务院常务会议审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发【2023】14号文,以下简称“14号文”),近期已传达到各城市人民政府、各部委直属机构。
“14号文”明确了两大目标:一方面,加大保障性住房建设和供给;另一方面,推动建立房地产业转型发展新模式,让商品住房回归商品属性,满足改善性住房需求,促进稳地价、稳房价、稳预期,推动房地产业转型和高质量发展。“14号文”在功能和市场定位层面,对保障性住房和商品住房进行了区分,同时商品住房作为满足改善性住房需求的商品属性得到确认。对于房地产市场而言,这意味着两个层面的变化:一是保障性住房的建设需求上升,有助于稳定房地产投资;二是商品房市场的调控政策有望进一步优化,一些限购、限价政策可能调整,合理的刚性与改善性住房需求将得到释放。
从保障对象看,此轮规划建设保障房具有“按需分层”的特征。原则上,不同群体由于收入水平、家庭结构存在差异,支付能力和居住面积需求也有所不同。因而,此轮规划建设保障房强调“合理确定城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才等不同群体的保障面积标准”。这一点与新加坡类似。在新加坡,保障性住房除普通组屋之外,还有公共配套设施更为完善的执行共管公寓,以满足不同群体的居住需要。
从经营原则看,建设保障房强调“保本微利”原则,有助于避免保障房建设带来过高的财政负担。保障房建设具有保民生属性,如果强调盈利则会违背保民生的初衷;同时,新加坡的经验显示,过度依赖财政补贴的公共住房模式易带来较高的财政负担。为此,我国保障房建设强调“保本微利”,在确保保障房可负担性的前提下,同时避免给地方政府带来过高的财政负担。
从土地来源看,“14号文”明确,保障房以划拨方式供应土地,仅支付相应的土地成本。同时,要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障房。并提出有条件支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房,变更土地用途,不补缴土地价款,原划拨的士地继续保留划拨方式。
从资金来源看,“14号文”明确要加强在建设资金、住房公积金、开发贷和个人住房贷款、税费等方面对保障房的政策支持。由于保障房的普惠性质,叠加地方政府隐债防控要求,其资金来源或需要一定流动性支持。可能性之一是创设新的结构性货币政策工具。央行已创设保交楼贷款支持计划、房企纾困专项再贷款以及租赁住房贷款支持计划,未来或进一步出台专项结构性货币政策工具,为保障房落地提供资金支持。可能性之二是由政策性开发性金融提供资金支持。开发性银行以及政策性银行可向央行申请PSL获取流动性,再通过发放贷款等形式为保障房提供资金支持。
从配售价格看,我国采用“成本加成”原则,土地出让金方式的变化或显著降低保障房价格。 “14号文”要求按保本微利原则,公平公正配售。“配售价格按基本覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定”。假设本轮保障房土地采用划拨形式,以2022年房地产开发投资数据为例,全国房地产开发投资完成额共计13.3万亿元,其中土地购置费4.1万亿元,土地购置费占比约30.8%。而土地出让收入中约80%是土地成本,因此,与市场化拿地相比,保障房成本或可以降低6%左右。
从管理模式看,此轮规划建设保障房强调“封闭管理”,有效规避保障房套利交易。保障房必须实施严格的封闭管理,禁止以任何方式违法违规将保障房变更为商品房流入市场。工薪收入群体购买的保障房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的,由各地政府按规定予以回购。
目前保障房建设方案的细节还未披露。从新加坡经验来看,如何通过保障房和商品房的差异实现市场分层、避免套利,如何筛选保障房的购房人群等都是重要的课题。例如,新加坡组屋在设计及配套设施方面均不及私人住宅,无法满足中高收入群体对住宅品质的需求:组屋人均使用往往面积较小;外立面采用物美价廉的涂料;配套设施相对较为简单,没有会所等附属设施甚至建造时间较早的组屋没有直达电梯。保障房与商品房的品质差异可以降低套利动机,并可为收入改善后不再符合政策目标的人群提供足够的动力,使其进入商品房市场。
从调控政策来看,“ 商品住房回归商品属性,满足改善性住房需求”,意味着商品房调控政策,如限购、限贷、限价等政策可能优化。中长期来看,刚需属性较强的住房和改需属性较强的住房价格预期可能分化。
从商品房库存来看,“14号文”提出对商品住房库存高的城市,可按市场化、法治化原则,适当改建或收购存量商品房用作保障房,积极盘活利用闲置土地和房屋,避免重复建设造成浪费。部分城市商品住房销售放缓,住房库存面临较大压力,此举有利于消化商品住房库存,稳定房地产市场预期。中指数据显示,截至9月末,城区常住人口超过300万的35个城市

新加坡经验来看,新加坡组屋没有改变新加坡普通商品住房上涨的长期趋势,但其涨幅得到一定的抑制。历史数据来看,新加坡组屋的价格保持了相对稳定性且其涨幅在多数时间低于其名义经济增速及私人住宅价格涨幅。自亚洲金融危机以来新加坡组屋价格上涨了116.2%,年平均增长5.1%;同时2023年第一季度新加坡名义GDP则较2000年第一季度增长了3.2倍,年均增长13.7%。与私人住宅相比,以2006年1月为基期,2023年8月私人住宅价格指数为342.3而组屋价格指数仅为257.8,组屋价格涨幅亦明显更低。
同时,保障房的影响力度与保障房的占比有关。参考新加坡经验,在“居者有其屋”计划推出前的1960年仅有9%的新加坡人居住在政府提供的公寓。经过60年的发展,截至2022年大约80%的新加坡人口居住在组屋,从“保障住房”看,新加坡组屋制度成功实现了“居者有其屋”目标。


预计国有企业尤其是地方城投公司将成为保障房重点建设主体。一方面,各地主要从事城市基础设施建设、保障房建设的城投公司,有望通过政府划拨用地建设,辅以收购存量房的方式,扩大保障房建设规模。“14号文”要求保障房由各地政府按划拨方式供地和负责建设配套设施,而城投公司本就是承接地方政府划拨用地、负责区域基础设施和保障房建设的重要主体,通过城投公司承接政府划拨用地,适当辅以收购存量房的方式,更有利于地方推进保障房筹建。另一方面,保障房以“保本微利”为原则,具有公益属性,更符合城投公司的业务特征,也有助于城投公司增加经营收益,推动城投公司业务转型。与此同时,部分央企、地方国有建筑企业和房企业务中也涉及保障房开发业务,也可能作为此次保障房建设的重点主体。
产业类主体可以通过存量改建参与保障房建设。“14号文”指出保障对象包括“城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才”,由此,产业类主体可以通过闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设,存量闲置用房改建的模式,建设企事业单位人才保障住房。
房企短期参与力度可能不足,已出险房企已批未建土地被收回、破产处置进度可能加快。一方面,房企可以通过与地方城投公司合作开发或者输出代建管理的模式参与保障房建设,但由于目前尤其是非国有房企的信用风险仍待化解,为防范保障房的交付风险,短期保障房建设或主要由少数信用资质较优的房企参与;另一方面,“14号文”要求充分利用依法收回的已批未建土地、房企破产处置商品住房和土地,对于确实无力偿还债务的已出险房企,其闲置土地被收回、破产处置进度可能加快。
长期来看,保障房建设力度加大将推动房企业务模式转型。“14号文”明确了两大目标:一是加大保障性住房建设和供给,二是推动建立房地产业转型发展新模式,让商品住房回归商品属性,满足改善性住房需求。此前,据经济观察网报道,自然资源部已下发文件建议取消土拍中的地价限制、建议取消远郊区容积率1.0限制等
从项目建设资金来源来看,除了传统的开发贷之外,专项债及其配套融资将成为保障房建设的重要资金来源。由于保障房由政府划拨用地和负责配套设施建设,并且政策要求保障房建设与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合。根据21世纪经济报道,2024年专项债投向领域中,保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向
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